Sumario:Organización indiana. La organización política indiana en los siglos XVI y XVII. Autoridades residentes en España. La monarquía. El rey. La Casa de Contratación de Sevilla. Consejo de Indias. Autoridades residentes en América. Adelantados. Virreyes. Gobernadores. Intendentes. Otros cargos. Consulados. Audiencias. Cabildos.

Dentro de la labor cultural desarrollada por España en América, la organización institucional establecida, que jugó el rol de instrumento para desarrollar las políticas que incorporarían las Indias al mundo greco-latino-cristiano de cuño hispánico, es realmente destacable. Como presupuesto previo debemos destacar que España es quizás una de las pocas potencias, si no la única, que cuestionó sus propios títulos a la conquista de territorios que no le pertenecían originariamente, generándose polémicas de alto nivel como las que protagonizaron Juan Ginés de Sepúlveda, Bartolomé de las Casas y Francisco de Vitoria 5. También debe decirse que el español no vino solamente a enriquecerse, como lo sostienen los devotos de la «leyenda negra». Sus objetivos fueron también evangelizadores y culturales, satisfacer el deseo de aventuras, el mejoramiento o la obtención de un rango social, saciar el interés científico; y por parte de la Corona, el proyecto de constituir un gran imperio 6.

Y en ese proyecto de formación de un imperio, ¿fuimos tratados por España como colonias, o como un conjunto de reinos, con los mismos derechos que los demás reinos metropolitanos? La tesis de Ricardo Levene fue que «las Indias no eran colonias», afirmación que fundamentó en razones de peso, como por ejemplo que ellas se incorporaron a la Corona de Castilla, y por directa disposición real no podían ser enajenadas; que gozaban de autonomía con órganos de gobierno independientes e iguales a los de Castilla, estando subordinadas directamente al rey; que aborígenes y españoles eran jurídicamente iguales como lo eran españoles peninsulares y españoles americanos, los criollos; que la potestad legislativa era ejercida, por delegación real, por las instituciones indianas; que en las Leyes de Indias no se mencionaba para nada la palabra colonia; que en 1809 la Junta Central de Sevilla dictó un decreto reconociendo expresamente que las Indias no eran colonias «sino una parte esencial e integrante de la monarquía española», etc. 7.

Víctor Tau Anzoátegui y Eduardo Martiré, en su valiosa obra, objetan esta tesis, con argumentos poco convincentes, como por ejemplo que «el órgano superior del gobierno indiano residía en la península y no en América»; ¿qué se pretende, que Carlos V se trasladara con su Corte a Buenos Aires, inclusive el Consejo de Indias, para gobernar desde allí todo el Imperio? También expresan que la legislación castellana era supletoria en Indias, pero que la legislación de Indias no lo era de la castellana; este argumento no resiste el menor análisis, pues la Legislación de Indias fue ocasionada por los específicos problemas de América, que por supuesto la metrópoli no tenía. Razonan que si bien jurídicamente, indios, españoles peninsulares y criollos, eran iguales, no lo eran en los hechos: esto, en la medida en que haya existido – lo que resulta muy discutible– fue producto o de las desigualdades inherentes a las propias características accidentales de los distintos pobladores de América, o a los defectos que en la aplicación de las leyes han tenido todas las administraciones del orbe, desde que el mundo es mundo, pero no achacable a la España oficial, a la voluntad de sus grandes emperadores o de sus cuerpos de gobierno, tan calificados. Tampoco es aceptable que: «la economía estaba regulada en función de los intereses peninsulares, sirviendo como proveedora de materias primas y de mercado consumidor de las mercaderías manufacturadas». Dicho así, sin hacer distingos, el aserto puede ser admisible en relación con la política desarrollada por los Borbones, pero no respecto de la que desenvolvieron los Austrias. De lo contrario, según veremos, ¿cómo puede explicarse que el Tucumán fuese una región de economía predominantemente industrial artesanal, por ejemplo?

Sintetizando: entendemos acertada la tesis de Levene: las Indias no fueron colonias sino provincias de un gran Imperio, las diferencias accidentales que podían existir entre Navarra y Méjico, verbigracia, no hacen al hecho sustantivo de que ambos fueron reinos que formaban parte, en paridad esencial, del mismo Imperio.

La organización política indiana en los siglos XVI y XVII

Yendo a nuestro tema específico, aclaremos que en la organización política indiana de esos siglos, no se puede pretender que hubiera la división de los poderes tal como los sistematizara Montesquieu en el siglo XVIII. Había sí, diferenciación de funciones, que presentaban cuatro grandes expresiones: gobierno, justicia, guerra y hacienda.

La función de gobierno se dividía en dos grandes aspectos: el gobierno temporal, propio de las autoridades políticas, con el rey a la cabeza, y el gobierno espiritual, que habida cuenta de la tarea evangelizadora que se propusieron los emperadores españoles, delegó en éstos la Iglesia mediante la figura jurídica del Patronato. El gobierno temporal implicaba legislar, nombrar funcionarios, organizar la economía, incorporar al aborigen a la cultura occidental, fundar ciudades, etc. El gobierno espiritual comprendía intervenir en el nombramiento de obispos, establecer las divisiones de los territorios en arquidiócesis y diócesis, construir iglesias, fundar institutos educativos y hospitales, regular la vida familiar, etc.

La función de justicia le competía a todos los organismos de gobierno, desde el rey, pasando por el Consejo de Indias, la Casa de Contratación, los adelantados, virreyes, gobernadores, cabildos, etc. No hubo institución político-administrativa que no tuviera conexa la función de juzgar.

La función de guerra permitía organizar el ejército y la marina, para mantener el orden interno y luchar contra los enemigos externos.

La función de hacienda comprendía la regulación de la percepción de las rentas reales y el debido control de los gastos que se efectuaban con ellas.

Autoridades residentes en España

Se diferenciaban los distintos organismos de gobierno indianos por su lugar de residencia: los que residían en España o metropolitanos lógicamente eran de mayor jerarquía que los que se desempeñaban en Indias, dependientes de los anteriores, pero éstos poseían un buen grado de autonomía. Haremos una reseña primero de las instituciones metropolitanas.

La monarquía. El rey

Quien detentaba la corona del reino de Castilla, era monarca de Indias, por cuanto éstas pertenecían a aquella en virtud de la Pragmática de Carlos I de 1520. Las Indias pertenecían al dominio público de la corona de Castilla y no al reino de Castilla o al Estado español. Hemos expuesto ya lo atinente a la institución monarquía de la etapa medieval española, y vimos que aquellos soberanos nunca se creyeron ni fueron señores absolutistas, esta característica subsistió con los Reyes Católicos y con los Austrias.

En Indias, cuando una norma real era contraria al derecho vigente o podía resultar perjudicial para la comunidad americana de que se tratare, la autoridad local debía obedecer esa disposición pero no cumplirla, dando noticia a la metrópoli; advertido el rey, disponía definitivamente. Las enormes distancias y la proverbial incomunicación de la época, hizo que esta norma tuviese ancho campo de aplicación.

En cuanto a la persona de los reyes en sí, los Reyes Católicos y los dos primeros Austrias, Carlos I y Felipe II, que gobernaron América desde 1492 a 1600, fueron de notable solvencia moral y talento político. No se puede decir lo mismo de sus descendientes, que gobernaron en el siglo siguiente, Felipe III, Felipe IV y Carlos II, época en que comienza la decadencia española.

En la etapa del gobierno de los Austrias, teólogos y juristas del calibre de Francisco de Vitoria, Domingo de Soto, Luis de Molina, Juan de Mariana, Diego de Covarrubias, pero especialmente Francisco Suárez, elaboran la doctrina del origen del poder político, fundamental en la historia del pensamiento político mundial y que tanto influyera entre nosotros, a tal punto que ella le serviría de fundamento filosófico a la propia Revolución de Mayo y aún hoy podría ser base conceptual del ejercicio del poder político en nuestra joven democracia. Por ella se considera que llevado por su propia naturaleza, y no por la mera voluntad o la necesidad, el hombre vive en sociedad, pues ésta le permite perfeccionar su ser. La sociedad no obedece a la simple decisión voluntaria del individuo, como pretende Rousseau, ni a una necesidad absoluta fuera de la cual el hombre no tiene sentido, como expondrían más tarde Durkheim y Marx: «No hay un determinismo social, como no hay un arbitrarismo social»8.

Ambas posiciones tienen la mitad de la verdad. El hombre forma la sociedad impelido por su naturaleza de «animal político», pero haciendo uso de sus atributos como persona libre que también es. Está probado que el hombre puede subsistir fuera de la sociedad, pero lo normal en el hombre es vivir en sociedad, como lo ha hecho desde los más remotos tiempos prehistóricos, de tal manera que ese primitivo estado en que el hombre hace puramente vida individual, corre por cuenta y riesgo exclusivamente de la imaginación de Rousseau y no de los verdaderos hechos históricos. Ahora bien, por exigencias de la vida en sociedad es que existe un principio ordenador de la misma, que es la autoridad o gobierno, el estado de anarquismo es una mera divagación o ilusión que nunca se corporizó en la historia de la humanidad.

¿Quién designa esa autoridad? ¿Un principio de vida supraterrenal: Dios? ¿La propia comunidad? ¿Hay hombres superiores, física, intelectual o moralmente, que hayan sido concebidos para gobernar, como en el caso de la abeja reina en el panal? Salvo el pueblo hebreo, que tuvo reyes señalados por la Providencia directamente habida cuenta de la especial misión de ese pueblo en la historia, no existe testimonio alguno de que la Inteligencia superior que concibiera el universo se haya reservado esta facultad. ¿Hay hombres superiores? Esta quimera ha vivido en la mente de algunos pueblos dominadores, como el caso reciente de la Alemania nazi, pero el racismo es desmentido por un elemental análisis: todos los hombres son esencialmente iguales, con diferencias accidentales de color de la piel, forma del cráneo, sexo, etc.

Descartadas las dos primeras hipótesis, queda la tercera, aceptada por Suárez: en la comunidad reside el principio de autoridad proveniente en último término de Dios, autor de la naturaleza humana, y como la sociedad no está en condiciones de gobernarse a sí misma, conviene, mediante un pacto o contrato social, que alguien lo haga. Antes de la etapa democrática en que hoy nos encontramos, el pueblo podía o no consentir que un rey, una dinastía, lo gobernara: éstos tenían la carga de bregar por el bien común de esa comunidad. ¿Qué pasaba cuando el soberano, traicionando su misión, buscaba egoístamente el medrar propio y el de sus allegados, desentendiéndose de la búsqueda del bien común? ¿O cuando el rey moría sin descendencia? En el primer caso, según Juan de Mariana, el rey se transformaba en un tirano, lo que posibilitaba la ruptura del pacto social y hasta la muerte del tirano: doctrina del tiranicidio. También cesaba el pacto cuando el rey moría. En ambos casos, entraba a gobernar el que le seguía en el orden de la sucesión hereditaria, generalmente el primer hijo varón, quien, tácitamente, celebraba un nuevo pacto con el pueblo en el momento de prestar el juramento.

Quede esto en claro: el pueblo español ni sus doctrinarios admitieron nunca que el poder lo discierne directamente Dios al soberano, ni que el único papel a jugar por el pueblo es obedecerlo ciegamente. Esto es de origen francés, de la época de Luis XIV, cuando el absolutismo fue sistematizado por Bodin o Bossuet, y de procedencia inglesa, del tiempo de los Estuardos, de Jacobo I, en especial. Fue de la cultura política del pueblo español, que si el rey era rey, era porque la comunidad así lo consentía. La doctrina del absolutismo real llegará a España –vía Francia– en la etapa de los borbones.

La Casa de Contratación de Sevilla

Fue fundada en 1503 y tres funcionarios, tesorero, contador y factor, constituyeron su originario esquema administrativo. Su misión consistía en el control respecto del comercio con América, interviniendo en la implementación de las empresas conquistadoras. El movimiento de barcos, pasajeros y mercaderías era de su resorte. Era Tribunal de justicia civil y comercial respecto de asuntos vinculados con el comercio y la navegación efectuados con Indias. Tenía atingencia con los estudios náuticos, un funcionario –el piloto mayor– examinaba a los que sentían vocación marinera y deseaban ser pilotos, además contribuía al trazado de mapas necesarios para los marinos que venían a América. Tenía a su cargo el registro de los despachos que el rey enviaba a las autoridades residentes en Indias, controlaba la entrada y salida de los bienes reales, administraba las pertenencias de los españoles que morían en Indias sin tener parientes, y primitivamente, se intentó que la Casa de Contratación monopolizara la introducción de productos provenientes de Indias; esto no prosperó, y la Casa se transformó en un órgano que a este respecto sólo persiguió objetivos fiscales. Luego de la creación del Consejo de Indias, sus atribuciones disminuyeron. Fue trasladada a Cádiz, y a fines del siglo XVII su rol había decaído notoriamente. Fue suprimida en 1790.

El Consejo de Indias

Hemos hablado de ese cuerpo consultivo del monarca que fue el Consejo Real. Luego del descubrimiento de América, el Consejo Real de Castilla asesoró al rey en cuestiones americanas, por intermedio de un funcionario de ese Consejo llamado Juan Rodríguez de Fonseca. En 1519, en el seno del Consejo Real de Castilla se creó una Junta que se ocupaba de las cosas de Indias y que comenzó a llamarse Consejo de Indias. Se independizó definitivamente en 1524, alcanzando una jerarquía similar al Consejo Real de Castilla. Lo integraban un presidente, un número de consejeros que oscilaba entre cinco y diecinueve, un fiscal, dos secretarios y demás funcionarios de menor importancia. El Consejo de Indias, integrado por miembros de relevante capacidad y prestigio moral, resultó una pieza maestra del andamiaje político-administrativo que nos gobernó durante tres siglos.

Sus atribuciones fueron: 1) Asesoramiento: el rey se hacía aconsejar por este cuerpo en todo lo relativo a Indias, mejor dicho, debía hacerse aconsejar, pues como servidor de la comunidad que era, no podía permitirse errar porque sí. El Consejo lo informaba y le sugería soluciones para los distintos problemas, pues no se concebía la arbitrariedad. El rey, en verdad, decidía en última instancia, pero no se permitía hacerlo sin el debido conocimiento profundo del tema que le daba el Consejo. Muchas veces, especialmente en el siglo XVI, este organismo se cuadró ante el rey cuando consideró que las determinaciones de éste no eran las adecuadas; 2) Gobierno: era del resorte del Consejo la preparación de la legislación para Indias, que el rey sancionaba; le sugería los candidatos para el nombramiento de funcionarios a desempeñarse en Indias; proponía la creación de virreinatos, audiencias, gobernaciones, etc.; atendía las consultas formuladas por esos organismos de gobierno residentes en América; controlaba la publicación y circulación de libros referentes a Indias; a su cargo estaba el archivo de la correspondencia oficial entre la metrópoli y América; todo lo que atañía al buen tratamiento del aborigen y su evangelización, era de su recaudo; recopiló las leyes de Indias, obra que se concluyó en 1680; se ocupó del ejercicio del Patronato en un sentido general, proponiendo al rey candidatos a ocupar las sillas episcopales, o la división de los territorios americanos en arquidiócesis y diócesis, etc.; 3) Justicia: supervisaba a los tribunales judiciales existentes en Indias. Los juicios terminaban en América, en los estrados de los diversos tribunales que en ella existían: audiencias, gobernadores, alcaldes, etc.; pero se habían previsto casos aislados en que se podía apelar ante el rey para que éste, por intermedio del Consejo de Indias, diera el último veredicto. Estos casos eran: a) recurso de segunda suplicación: cuando un pleito se había iniciado ante la audiencia y el litigio era arduo y difícil; b) con el recurso precedente se podía interponer el de nulidad; c) durante el siglo XVIII se arbitró un nuevo recurso: el de injusticia notoria, destinado a remediar la posibilidad de que se pudiera cometer una grave injusticia o anomalía procesal; 4) Guerra: eran del resorte del Consejo, en este rubro, sólo los aspectos financieros. La defensa militar y naval propiamente dicha era facultad de una Junta de Guerra; 5) Hacienda: las prerrogativas del Consejo en esta materia, fueron detentadas solamente hasta promediar el siglo XVI. En esta época se creó, para atender estos asuntos, un Consejo de Hacienda. Pero el Consejo de Indias siguió controlando la labor de los oficiales reales y proyectando la legislación en materia impositiva.

Las autoridades residentes en América

Fueron numerosas las autoridades residentes en América, aunque no fueron similares en todo el largo y ancho del inmenso Imperio español en América. Tuvieron más autonomía en su desempeño en los siglos XVI y XVII. Luego, en el siglo XVIII, con los borbones, el régimen se hizo pesado, centralizado, burocrático. Las autoridades metropolitanas, con el rey a la cabeza, vigilaron que los organismos de gobierno locales cumplieran con los altos fines de la conquista y pacificación de América; se persiguió al funcionario inmoral o ineficaz. Es singular el recíproco control que ejercieron entre sí las distintas autoridades residentes en Indias. Hasta el más encumbrado virrey detentaba un poder vigilado y limitado. Por otra parte, clérigos y vecinos, éstos a través del cabildo, fueron elementos que contribuyeron a templar el ejercicio del poder que detentaban las dignidades más altas.

Adelantados

En la etapa 1492-1590, poco más o menos, la conquista de América exigió sacrificios financieros que la Corona tenía dificultad de realizar, porque en esa época, la política y las guerras europeas le insumieron un drenaje de fondos permanentes e importantes. Hubo de apelarse a la cooperación material de particulares. Cuando lo hacía necesario la organización de una expedición conquistadora o descubridora, el rey capitulaba, pautando con uno o más particulares, la forma de esa cooperación. Las capitulaciones significaron, de alguna manera, renovar el sistema señorial propio de la Edad Media, que a la sazón, especialmente a partir de los Reyes Católicos, había desaparecido en España. El adelantado que capitulaba con el rey la conquista de una región, tenía algo de señor feudal, pero no era estrictamente esto, pues en el territorio que obtenía debía comportarse supeditado a la Corona, al respecto, cada capitulación comprendía instrucciones que el rey daba al adelantado y que éste debía respetar.

La capitulación comprendía la licencia que se le otorgaba al adelantado, estableciendo sus obligaciones –buen tratamiento del aborigen y su conversión al catolicismo, poblar el territorio objeto de la empresa, reclutar la hueste, fundar ciudades, etc.– y sus derechos o mercedes regias, que podían consistir en distintos títulos: de almirante, adelantado, virrey, gobernador o capitán general; así como el poder de repartir tierras entre la hueste, o el usufructo de minas metalíferas, con reserva de la parte que correspondía al rey; la encomienda de indios, etc.

La institución del adelantazgo ya había sido utilizada en la península antes del descubrimiento de América, con motivo de la reconquista de los reinos caídos en poder de los árabes. Eran jefes de jerarquía muy grande, a quienes se les otorgaba facultades de gran relevancia que corrían parejas con los riesgos que asumían, pero su título no tenía carácter nobiliario; éste era vitalicio y a veces transmisible por herencia una sola vez. Sus atribuciones eran de gobierno, de guerra y de justicia, pero no de hacienda, reservadas a los oficiales reales. éstos controlaban al adelantado, como lo hacían los sacerdotes que lo acompañaban; sus informes servían para que la Corona aquilatara la labor desarrollada.

La institución del adelantazgo se usó en la primera etapa del descubrimiento y la conquista, cuando estaba todo por hacer. Pasado un tiempo, una vez realizadas tales faenas, el rey mandó funcionarios a sueldo, mucho más sometidos a sus dictados que los adelantados. El Río de la Plata tuvo cinco adelantados: Pedro de Mendoza, Alvar Núñez Cabeza de Vaca, Juan de Sanabria, Juan Ortiz de Zarate y Juan Torres de Vera y Aragón.

Virreyes

A lo largo del siglo XVI, el vasto imperio español en América fue dividido en dos grandes virreinatos: el de Méjico o Nueva España, al norte del istmo de Panamá, y el del Perú al sur de este accidente. El último fue el más importante de los dos. En el siglo XVIII se fundaron dos nuevos virreinatos: el de Nueva Granada, 1717, que comprendía algo así como la actual Colombia, y el del Río de la Plata en 1776.

Los virreyes fueron verdaderos vicarios del rey en América, o vicerreyes, funcionarios de altísima jerarquía. Poco a poco se vieron limitados en sus atribuciones, con obligación de informarlo todo y seguir las instrucciones que se le daban; por otra parte, todo el andamiaje de audiencias, gobernadores, cabildos, obispos, oficiales reales, controlaban el ejercicio de sus funciones. Al virrey se lo designaba por tres años, pero quedaba al arbitrio del rey hacerlo por mayor o menor tiempo. No debía ser persona del lugar donde desempeñaría su cometido y no podía trasladarse a dicha zona con sus hijos, debiendo estar desvinculado de lodo interés económico que jugara en ella. Colaboraba con él una secretaría con un buen número de funcionarios.

Estaba sometido al control de jueces visitadores que lo inspeccionaban, general o específicamente; de jueces pesquisidores que le investigaban la comisión de alguna irregularidad; y, finalmente, al término de su mandato, era sometido obligatoriamente al juicio de residencia, procedimiento del que no se salvaba ningún agente indiano. En ese juicio, se juzgaba su conducta en el ejercicio de la función pública: si salía mal era castigado; si salía bien, este antecedente favorable engrosaba su foja de servicios positivamente. El juez o los jueces residenciadores que juzgaban a los virreyes, eran designados por el Consejo de Indias. Españoles e indios podían elevar acusaciones contra el virrey residenciado o el funcionario residenciado que fuese: gobernador, alcalde, etc. El juicio constaba de una parte secreta, una especie de sumario preventivo, y otra pública, en la que los acusadores debían probar sus dichos, y el acusado defenderse. Las penas iban de una mera multa, pasando por inhabilitación temporal o perpetua, destierro, traslado, etc. Se juzgaba no sólo la actuación pública del enjuiciado, sino su vida privada, sus costumbres, su moralidad. En este juicio a los virreyes se podía apelar ante el Consejo de Indias. Historiadores de relieve han encomiado la práctica que se hizo del juicio de residencia.

Antes de tomar decisiones, especialmente si la cuestión era importante, se aconsejaba al virrey consultar a los oidores de la audiencia. Entre las atribuciones del virrey, estaba la de legislar cuando el caso no estaba previsto por la legislación emanada del rey. En forma especial, debía hacer respetar las normas protectoras del aborigen. En materia criminal, debía castigar los delitos cometidos con anterioridad a su gestión, podía indultar a los reos que violaban la ley durante su gestión y desterrar a España a quienes por sus crímenes lo merecieran. Promovía nuevos descubrimientos, construía caminos y puentes.

Como además de virrey, a éste se lo designaba gobernador en el distrito capital donde estaba su residencia, tenía todas las atribuciones propias de ese funcionario en dicho distrito de su residencia, y que ya analizaremos cuando nos refiramos a la institución gobernador. Era presidente de la audiencia que actuaba en la ciudad capital del virreinato, pues en las demás lo hacía cuando estaba de visita; tenía facultad de decidir cuestiones de competencia entre Jueces y de controlar la actividad que desarrollaban los distintos tribunales de justicia, con cargo de informar al rey sobre el desempeño público y privado de esos magistrados. Esto no quiere decir que pudiera atribuirse las funciones propias de los jueces en la resolución de los casos a ellos planteados. El virrey detentaba, asimismo, la jerarquía de capitán general, esto es, la autoridad militar máxima dentro del virreinato.

Gobernadores

Comencemos por decir que las provincias eran divisiones administrativas de los virreinatos o capitanías generales, estas últimas de menor jerarquía que los primeros, como la capitanía general de Venezuela, o de Guatemala, o de Chile. Había tres clases de provincias: a) Mayores: eran aquellas en cuya jurisdicción funcionaba una audiencia. El gobernador era presidente de esa audiencia y capitán general. Buenos Aires fue provincia mayor entre 1663 y 1672 en que funcionó esporádicamente una audiencia. A ese gobernador se lo llamó presidente gobernador o presidente a secas; b) Menores: estos distritos de menor importancia no poseían audiencia. El gobernador era sólo gobernador y capitán general. Fue el caso de Buenos Aires durante la época en que careció de audiencia; c) Subordinadas: eran distritos que no integraban un virreinato, y por ende, en vez de depender de un virrey estaban subordinados a otro gobernador. Tal el caso que se daba en Cuba, mientras la gobernación de Santiago estaba bajo jurisdicción de la gobernación de La Habana.

El gobernador debía consultar con el Virrey los más importantes asuntos de gobierno y obedecer sus órdenes. Sin embargo, el gobernador de Chile, por orden superior, sólo estaba subordinado al virrey del Perú en casos graves; y el gobernador de Buenos Aires, debido a la distancia existente respecto de la capital del virreinato, Lima, tenía una autonomía pronunciada.

Los gobernadores era un cargo de designación real, con plazos de mandato variables que oscilaban entre los tres y cinco o más años. Estaban sujetos a variadas limitaciones. Entre otras, al ser nombrados debían hacer inventario de sus bienes y ofrecer fianza por las responsabilidades en que pudieran recaer, se les prohibía comerciar, designar parientes en cargos administrativos y casarse sin permiso del rey.

Las atribuciones del gobernador estaban vinculadas con la cuádruple función de la administración española: gobierno, hacienda, justicia y guerra. En ejercicio de la primera, debía hacer cumplir las disposiciones reales en su distrito y podía legislar para éste en casos no encuadrados dentro de las normas vigentes; nombraba los funcionarios de su dependencia; era el responsable del mantenimiento del orden público, con funciones de tipo policial; podía fundar ciudades; debía preservar la salud pública, mantener en buenas condiciones las comunicaciones, velar porque las obras públicas se realizasen correctamente, promover la economía de su región.

En materia espiritual, debía salvaguardar los derechos del rey comprendidos en el Patronato y ejercía el vicepatronato, es decir, tenía la facultad de presentar candidatos a ocupar cargos eclesiásticos menores, como el de cura párroco. En funciones de hacienda, era el encargado de controlar la percepción de los impuestos, cuidando de su correcta administración, tarea que compartía con los oficiales reales. Pero no podía disponer de los fondos de la Real Hacienda sin anuencia del rey; salvo en casos de urgencia, pero con acuerdo del virrey, de los oidores de la audiencia y de los oficiales reales.

En cuanto a las funciones de justicia, si había audiencia en su distrito, ejercía la presidencia de la misma. En su carácter de justicia mayor, era competente para fallar pleitos civiles y causas criminales en paridad con los alcaldes ordinarios de los cabildos. En estos casos, le correspondía entender en los mismos al funcionario que primero se abocaba a la cuestión. También era juez en las causas de gobierno, hoy llamadas contencioso-administrativas. Debía velar por el cumplimiento de las leyes protectoras de los aborígenes, intervenía en casos de contrabando o de delitos cometidos a bordo de embarcaciones y también en las causas vinculadas con el tráfico de esclavos.

Las funciones de guerra les eran anejas a su carácter de capitán general, es decir, era la máxima autoridad militar en su distrito, pero subordinado lógicamente al virrey.

Intendentes

Como los intendentes aparecieron con motivo del dictado de la Real Ordenanza de Intendentes de 1782, nos referimos a estos funcionarios más adelante, al abordar las reformas de los borbones.

Otros cargos

Corregidores y alcaldes mayores: no existía diferenciación alguna entre estos dos tipos de funcionarios. Se designaban para gobernar ciudades o partidos donde no había gobernador, e indiferentemente poblados tanto por indios o por españoles. En cuanto a nombramientos, prohibiciones, atribuciones, eran análogos a los de los gobernadores.

Tenientes generales: los gobernadores designaban a estos funcionarios que colaboraban con ellos en lo que establecían sus mandantes. En el lenguaje actual, serían una especie de ministros.

Tenientes letrados: así se denominaban cuando el teniente cooperaba desempeñando las funciones de justicia propias de los gobernadores, atendiendo las consultas que éstos les hacían, y reemplazándolos en caso de muerte o ausencia.

Tenientes de gobernador: eran nombrados por el gobernador para conducir la administración de las ciudades subalternas, a veces con facultades en lo militar y judicial.

Oficiales reales: eran piezas importantes del complejo administrativo indiano. Eran designados por el rey. Recaudaban los recursos de la Corona. Los oficiales reales en cada ciudad eran cuatro: un tesorero, un contador, un factor y un vedor; quienes debían actuar en conjunto, siendo su responsabilidad solidaria. Lo que se recaudaba se depositaba en las llamadas cajas reales que custodiaban estos funcionarios. Los ingresos que se obtenían y los pagos que se efectuaban con esos fondos, eran rigurosamente contabilizados por los oficiales reales, quienes gozaban de autonomía en el ejercicio de sus cargos, por lo menos hasta el siglo XVIII.

Consulados

Eran corporaciones cuya finalidad consistía en la defensa de los intereses de los comerciantes nucleados en ellos. Hasta fines del siglo XVIII sólo hubo consulados en Méjico y en Lima.

Estaban presididos por un prior y dos cónsules, elegidos cada año por los comerciantes de la ciudad, dos consejeros, en cuyo carácter actuaban el prior saliente y uno de los cónsules salientes. Un número de diputados, que en Lima fueron seis y en Méjico cinco, completaban el cuadro de los funcionarios que lo componían. El desempeño de estos cargos era público, de aceptación obligatoria y debidamente pagado.

Tenían dos funciones primordiales: por una parte defender los intereses de los comerciantes, por lo que se inmiscuían en las operaciones mercantiles que realizaban sus asociados, ayudándolos con préstamos o seguros, o asistiéndolos en sus necesidades. Podían incluso reglamentar las actividades comerciales si recibían facultades del rey al respecto.

Además de la defensa de sus asociados, los consulados administraban justicia entre ellos por cuestiones vinculadas al tráfico. El tribunal se integraba con el prior y los dos cónsules, y su fallo podía apelarse ante un oidor de la audiencia acompañado por dos comerciantes del consulado que el mismo oidor designaba. De este fallo podía volverse a apelar ante el mismo oidor y otros dos comerciantes diferentes, en caso de que el fallo de primera instancia era revocado, no así cuando la sentencia era confirmada.

El consulado de Lima tuvo jurisdicción, hasta fines del siglo XVIII, sobre todo el territorio de lo que es hoy nuestra República. Como la potestad se ejercía sobre una dilatada zona, el consulado de Lima designó diputados para que actuaran en las principales ciudades en nombre y por delegación de aquel. Las funciones de estos representantes llegaron a ser judiciales, resolviendo los pleitos entre comerciantes acompañados de dos comerciantes que ellos mismos designaban.

Buenos Aires tuvo consulado recién en 1794. Sus funcionarios fueron un prior, dos cónsules, nueve consiliarios, un síndico, un secretario, un contador y un tesorero. El nuevo consulado podía nombrar diputados en todas las ciudades del nuevo Virreinato. La trascendencia que los hacendados tenían entre nosotros, llevó a la Corona a disponer, en 1797, que el Consulado de Buenos Aires se integrara con igual número de comerciantes y hacendados, El primer secretario del mismo fue el eminente patricio Manuel Belgrano, quien imbuido de las ideas iluministas de la época, bregó por la implantación de la libertad de comercio; además se preocupó por darle capacitación a los agricultores, a los comerciantes y a las mujeres, y fue el nervio motor de la creación de una escuela de dibujo, y otra de náutica, que estableció el Consulado.

Audiencias

Existe un dilema histórico que ha dado origen a distintas opiniones de los historiadores: ¿eran los virreyes o eran las audiencias los que se hallaban en la cúspide del poder entre las autoridades residentes en América? Parece que, por lo menos, ambas dignidades estaban en paridad. Todo ello habla de cuan importante rol cumplieron las audiencias.

Se detectan tres clases de audiencias: a) las pretoriales virreinales: desempeñaban su papel en las capitales de los virreinatos, estando presididas por el virrey, tales las de Méjico y Lima; b) las pretoriales: funcionaban en la capital de una gobernación, siendo presididas por el gobernador respectivo, como las de Santo Domingo y Bogotá; c) las subordinadas: no funcionaban en capital de virreinato o gobernación, por ejemplo la de Charcas. Eran presididas por un miembro de la propia audiencia, que denominado presidente-gobernador, regía ese distrito.

Constituían cuerpos colegiados, y como los virreyes, representaban en forma directa al rey, actuando en nombre de éste. Sus integrantes, entre tres y diez, según la importancia de la audiencia, eran nombrados por vida. Era condición indispensable para ser designados en tal carácter la graduación en jurisprudencia.

No eran meros altos organismos judiciales, como puede ser nuestra Corte Suprema de Justicia, sus funciones eran muy amplias. Zorraquín Becú las clasifica en:

a) Consultivas: debían informar al rey sobre la problemática en su jurisdicción, especialmente lo vinculado con el tratamiento que se le daba al aborigen; debían elevarle las quejas que tuvieran que manifestar respecto del virrey, y tenían obligación de responder a las consultas que el propio monarca les formulara;

b) Gubernativas: entendían en los recursos contra los actos de los funcionarios públicos, intervenían en la dilucidación de sus conflictos y podían anular sus actos cuando violaban las leyes. El nombramiento de jueces pesquisidores y de residencia, que era privativo del virrey, requería la previa anuencia de la audiencia para su envío o designación, a menos que se requiriera secreto para asegurar el éxito de la misión. Si el virrey debía efectuar gastos extraordinarios, ya hemos dicho que éstos debían ser autorizados por la audiencia y los oficiales reales. En casos de ausencia, muerte o incapacidad del virrey o del gobernador o del presidente-gobernador, sus funciones eran asumidas en forma interina por la respectiva audiencia. Debían velar por los derechos y preeminencias del monarca en materia de Real Patronato, junto con los virreyes y gobernadores;

c) Judiciales: era el más alto tribunal de justicia de América, el que normalmente dictaba las sentencias definitivas. Tenía competencia generalmente por vía de apelación. Los casos en que la audiencia entendía originariamente, eran excepcionales: éstos eran los pleitos en que eran parte los cabildos, alcaldes ordinarios, oficiales reales y corregidores, las causas por la comisión de delitos muy graves como la falsificación de moneda, o juicios sobre encomiendas de indios de un valor inferior a mil ducados, pues los superiores a esta cifra se ventilaban ante el Consejo de Indias; los procesos criminales por delitos cometidos dentro de cinco leguas a la redonda de la sede de la audiencia; también los conflictos de competencia entre distintos tribunales judiciales.

En la audiencia los pleitos estaban sometidos a dos instancias procesales: vista, que terminaba en un primer fallo; y revista: este primer fallo podía ser apelado ante la misma audiencia que revisándolo dictaba una segunda sentencia confirmando la anterior o revocándola. Un pleito no admitía más de tres fallos; producido el tercero, allí terminaba la causa.

Cabildos

Una de las primeras cosas que hacía el fundador de una ciudad, era designar los miembros de su cabildo, no había ciudad sin cabildo, ni cabildo sin ciudad. Buenos Aires, por ejemplo, al fundarla Garay en 1580, sólo tuvo originariamente sesenta y tantos vecinos, y fue ciudad desde el primer momento, y por ende, tuvo cabildo.

Era un cuerpo colegiado que ejercía el gobierno de la ciudad y su zona circunvecina hasta una distancia que en medidas actuales serían más o menos cien kilómetros a la redonda. El antecedente histórico de nuestro cabildo lo fueron los cabildos o concejos españoles del medioevo, ya mencionados en este trabajo. La importancia que han tenido entre nosotros es relevante. Entre otros aspectos, los cabildos dieron origen a trece de las primitivas catorce provincias argentinas, pudiendo ser considerados el germen de nuestro federalismo.

No hubo legislación española especial para los cabildos americanos, se rigieron por la costumbre y por una que otra ordenanza aislada. Los cabildantes representaron a los vecinos, cuyas primeras expresiones fueron los conquistadores y sus descendientes. Más adelante, con la venta de los oficios concejiles, los integrantes del vecindario más pudiente, que generalmente no eran los descendientes de los fundadores de la ciudad, tuvieron fuerte influencia en estos cuerpos.

Con los borbones y el proceso de centralización operado en el siglo XVIII, los cabildos fueron perdiendo ascendiente a favor de una burocracia de funcionarios advenedizos, lo que suscitó la disconformidad del vecindario, a punto tal, que se menciona a este fenómeno como una de las causales del movimiento emancipador.

En la composición de esos cuerpos colegiados, se detectan tres grandes esferas de funcionarios:

1) Los alcaldes ordinarios de primero y segundo voto, elegidos anualmente por los cabildantes salientes. En cabildos correspondientes a ciudades de menor importancia había uno solo. Presidían las sesiones del cabildo cuando no estaban presentes el gobernador o su teniente general. En caso de ausencia o muerte de éstos, aquellos interinamente gobernaban la provincia. Eran jueces en lo civil y comercial;

2) Los regidores, en número oscilaba entre cuatro y doce, según la importancia de la ciudad. Eran los miembros naturales del cuerpo, y a veces desempeñaban funciones especiales;

3) Funcionarios especiales: poseían una jerarquía superior a los regidores, pero inferior a los alcaldes, y contaban con voz y con voto.

Existían ciertos funcionarios de particular significación, que a veces eran nombrados por el rey, por el gobernador o por el propio cabildo:

a) El alférez real: de gran jerarquía, llevaba el estandarte de la ciudad en las ceremonias y en ocasiones de expediciones militares;

b) El alguacil mayor: una especie de jefe de policía y director de la cárcel;

c) El provincial de la hermandad: algo así como un comisario rural, que guardaba el orden en la campaña que rodeaba la ciudad;

d) El depositario general: a cuyo cargo se encontraban los depósitos judiciales;

e) El fiel ejecutor: funcionario de trascendencia que controlaba las pesas y medidas usadas en las casas de comercio, cuidaba el abasto, esto es, que no fallaran en la ciudad los artículos de primera necesidad como la carne y la harina;

f) El receptor de penas de cámara: recaudaba las sumas que en concepto de multas se aplicaban a los autores de ciertos delitos;

g) El síndico procurador general: era el encargado de peticionar ante el cabildo en nombre de los vecinos a quienes representaba en dicho cuerpo;

h) Los procuradores: verdaderos comisionados del cabildo ante autoridades ubicadas fuera de la ciudad, incluso ante el rey o el Consejo de Indias.

Otros funcionarios, de menor jerarquía, eran los alcaldes de hermandad, autoridad policial, y judicial de menor cuantía, en el campo; y los alcaldes de barrio, con similares funciones en la ciudad. También existieron el mayordomo de la ciudad, los jueces pedáneos, los defensores de pobres y menores, el escribano.

¿Quién nombraba a los cabildantes? Al erigirse la ciudad, los primeros miembros del cabildo eran nombrados generalmente por el fundador; alguna vez los eligieron los vecinos, o el rey, o el gobernador de una lista que le presentaban los cabildantes salientes. La forma de elección más común fue la que practicaban los cabildantes salientes el 1 de enero, de quienes serían sus reemplazantes para el año entrante, porque los cabildantes duraban un año en sus cargos.

Como en tiempos de Felipe II el erario estaba muy necesitado se tomó la mala costumbre de vender los cargos concejiles, rematándolos. El que adquiría uno de esos cargos lo hacía en forma perpetua y podía a su vez revender o donar la plaza, que también se transmitía por herencia a los sucesores. Este sistema no le hizo ningún bien a la institución pues las compras fueron hechas por personas que no siempre reunieron capacidad y eficacia. Se podían vender todos los cargos menos las dignidades de alcaldes de primero y segundo voto, que siguieron siendo elegibles todos los años por los regidores. Sólo podían ser reelegidos, siéndolo por unanimidad, siempre que hubieran transcurrido dos años desde la conclusión de su mandato anterior y si habían cumplido con el juicio de residencia.

Los cargos concejiles sólo podían ser ocupados por vecinos. éstos debían ser españoles, peninsulares o criollos, casados, que vivieran en la ciudad en casa propia; no podían serlo pues, los militares en servicio activo afuera de la ciudad, los sacerdotes o religiosos, los solteros, los dependientes, los transeúntes, los extranjeros. No podían ser elegidos cabildantes los que debían al fisco, los procesados, los oficiales reales, los extranjeros, parientes del gobernador o de los otros cabildantes, y los que tuviesen negocios al menudeo u oficios viles.

Eran las funciones de los cabildos:

1) Administraban justicia a través de los alcaldes de primero y segundo voto;

2) Velaban por el abasto de la ciudad, controlaban precios y salarios, vigilaban el comercio, repartían tierras de la ciudad, atendían el cuidado edilicio y de las calles; cuidaban la salud pública, las cárceles, los hospitales, los pobres; sostenían escuelas primarias, organizaban las fiestas religiosas y profanas, mantenían el orden público;

3) Evacuaban consultas de las autoridades superiores, peticionaban a la audiencia y al Consejo de Indias en beneficio de la ciudad;

4) Con la sola excepción de virreyes y oidores, todos los demás funcionarios que debían cumplir misiones en la ciudad y zonas adyacentes, debían presentar sus títulos al cabildo, el que controlaba su autenticidad, los registraba, establecía la fecha de posesión de los cargos, tomaba el juramento de práctica y admitía las fianzas que debían prestar.

Tal cantidad de atributos exigía que los cabildos poseyeran recursos abundantes. éstos se dividían en propios, es decir, edificios, tierras, y los recursos que le habían sido otorgados permanentemente, y arbitrios, esto es, los impuestos que, circunstancialmente, podían recaudar.

Se distinguían los cabildos cerrados, es decir, cuando el propio cuerpo sesionaba con sus alcaldes, regidores y funcionarios especiales, del cabildo abierto, cuando en la sesión, a esos funcionarios natos, se agregaban los vecinos y principales dignidades civiles, militares y eclesiásticas. Estos últimos eran verdaderas asambleas públicas que se convocaban para considerar problemas de gran interés o gravedad, como un ataque del malón indio, enfrentar una emergencia económica, la amenaza de una agresión pirata, etc.