Dictamen de la Comisión de Negocios Constitucionales del Congreso sobre la forma de Estado que ha de servir de base a la Constitución

Señores Representantes:

Con aquel temor que infunde el deseo del acierto en un negocio de tanta magnitud, pero al mismo tiempo con la confianza que inspira una intención legal y sincera, entra la Comisión a desempeñar su encargo, abriendo dictamen sobre la forma de gobierno, que debe servir de base al proyecto de constitución para el régimen de las Provincias Unidas del Río de Plata; y empieza por recordar al Congreso los antecedentes que han preparado esta cuestión fundamental.

En 14 de abril del año anterior se sirvió la Sala recomendar a la Comisión el pronto expediente del proyecto de constitución; y ocupándose luego de este delicado asunto, tocó en sus primeras conferencias el inconveniente de levantar un proyecto sistemado, antes de haber obtenido una base cierta que haga probable su admisión y creyó de necesidad pedirla, para evitar un trabajo inútil y una dilación contraria a las mismas intenciones del Congreso. Después de graves discusiones sobre el modo de pronunciarse en la materia, dictó la Sala, en sesión del 20 de Junio del mismo año, una ley que principalmente dispuso: 1º Que para designar la base al proyecto de constitución, se consultase previamente la opinión de las provincias sobre forma de gobierno que creyesen más conveniente para afianzar el orden, libertad y la prosperidad nacional; 2º Que la opinión de las provincias sobre esta importante materia se explicase por sus asambleas representativas, y, donde no las hubiese se formasen a ese objeto; 3º Que la opinión que indicaren las representaciones provinciales, deja salva la autoridad consignada por los pueblos al Congreso para sancionar la constitución más conforme a los intereses generales; y salvo a aquéllas el derecho de aceptarla que les reservó el artículo 6 de la ley de 23 de enero de 1825.

Cuatro circunstancias notables contiene esta ley, que marcan su espíritu, le demandan la especial consideración de los señores Representantes. Es la primera, el objeto que en ella se propuso el Congreso: no puede ser otro que explorar el grado de la opinión general, que, si en todos los negocios públicos debe guiar sus deliberaciones, en este debe ser la antorcha que lo encamine al acierto. La segunda es, que para llenar este designio, no se propuso escuchar la opinión personal de los miembros de las juntas provinciales, sino sentir por medio de estas la opinión prevaleciente entre la porción más ilustrada y capaz de formarla en las provincias. Tercera, que el Congreso lejos de ligarse al resulto de la consulta, sea cual fuere la opinión indicada por las representaciones provinciales, salvó su autoridad para sancionar la constitución más conforme a la felicidad nacional; autoridad, que, siendo todo el resumen de su augusta misión, no puede dimitir sin defraudar los votos y esperanzas de los pueblos. La cuarta circunstancia digna de observarse es, que mientras el Congreso, al investigar el estado de la opinión general se reservó el ejercicio del principal encargo de sus comitentes, reservó al mismo tiempo a las provincias la sólida garantía, con que había resguardado su confianza en la ley de 23 de enero de 1825; de a saber, el derecho de aceptación.

En resultas, se han pronunciado las juntas provinciales de Córdoba, Mendoza, San Juan y Santiago del Estero por la forma de gobierno republicano representativo federal. Las provincias de Salta, Tucumán y Rioja por el gobierno representativo republicano de unidad. Las de Catamarca, San Luis y Corrientes, han comprometido su opinión en el voto del Congreso; pero Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Misiones y la provincia Oriental no se han pronunciado todavía. Sin embargo por no omitir la Comisión el menor de los conocimientos, que puedan rectificar el juicio del Congreso, debe recordarle las indicaciones que ya se hicieron en la sesión del 16 del pasado junio, y son: que, según expuso uno de los señores diputados por Santa Fe, aunque la representación de aquella provincia no ha respondido a la consulta, les tiene dada instrucciones por la forma de gobierno federal; que, según nota oficial que ha visto la Comisión, y es dirigida por el Gobierno de Misiones a uno de señores Diputados que le representan, libra su juicio a la sanción del Congreso; que, en cuanto a la provincia de Buenos Aires, cuya representación cesó antes de haberse pronunciado, hay por una parte un dato, y es el dictamen que ya abrió su comisión, comprometiéndose en el juicio del Congreso; y por otra la opinión general, que se insinúa por tantos y tan perceptibles medios, que puede sentirse y calcularse hasta el grado de certidumbre, a muy poco que observe sin prevención; que la provincia de Córdoba, si su actual junta se explicado autoritativamente y ha respondido a la consulta en forma de sanción legal, en la anterior había prevalecido la opinión por la unión republicana, como se registra en el dictamen que abrió su comisión en 17 de agosto de 1825, y en la reclamación que dirigió al Congreso en 23 de agosto del mismo año; y que, si la actual junta de Santiago del Estero ha opinado por la federación, los poderes con que se presentaron sus diputados, al instalarse el Congreso, les facultó para sujetar aquella provincia a todas las decisiones de la soberanía prestando la obediencia y sumisión que corresponda, sin restricción alguna, ampliándola a todo lo que sea conducente a un gobierno liberal, análogo al deseos de la América, con solo la calidad de que no se la ha de sujetar a otro gobierno inferior; son sus literales palabras.

De este sencillo, pero exacto análisis de la ley de junio citada y de sus resultados, se deduce que éstos no han llenado el principal objeto del Congreso; porque no le han manifestado una mayoría sensible de opinión por alguna forma determinada de gobierno; que no le han ofrecido medio de graduar, por el órgano de las juntas provinciales, el ingenuo y verdadero juicio de los pueblos en esta delicada materia; porque si en unos aparece balanceado, en otros es indeciso y vacilante; pero que la Representación nacional ha obtenido un antecedente de muy alta importancia, que la coloca en mejor y más ventajosa posición para pronunciarse; esta es la absoluta deferencia de algunas provincias a su última sanción; deferencia que predispone el respeto por la ley constituyente que dictare, asegura su aceptación por una mayoría notable por cualquier forma por la que el Congreso se decida, y aun promete una esperanza fundado de la uniformidad de todas.

Con tales antecedentes, aunque la Comisión se penetra de toda la importancia de esta grave cuestión, y siente el peso de su responsabilidad, entra en su examen llena de confianza, y conducida de su fervorosa pasión por la felicidad nacional.

En cuanto a la naturaleza del gobierno que más convenga al régimen de las provincias de la Unión, ellas han proclamado de modo unísono, decidido y constante, el representativo republicano. Esta no es opinión del momento, las más veces errónea y siempre peligrosa; es el voto perpetuo, reflexivo y permanente de toda la nación. La cuestión solo se versa en cuanto a la forma de administración, y puede fijarse en estos términos: ¿Se ha de gobernar bajo la forma de administración federal, o de unidad? ¿Se afianzará mejor el orden, la libertad y la prosperidad de la República, dividiéndose en tantos estados como provincias que, aliados políticamente bajo un gobierno federal para la dirección de los asuntos nacionales, se reserven el resto de la soberanía necesaria para su dirección particular; o formando todas las provincias un estado, consolidado bajo un gobierno central y encargado del régimen interior de todas? ¿Cuál de estas formas será más a propósito para organizar, conservar y hacer feliz a la República Argentina?

Esta cuestión a primera vista aparece muy sencilla, pero es muy complicada. Ninguna forma de gobierno tiene una bondad absoluta: la bondad cada una es respectiva al estado de la sociedad a la cual ha de aplicarse. Los diversos géneros de gobierno han sido instituidos para garantir al hombre sus derechos; y sin duda es mejor, el que mejor los asegura. Pero como la forma de gobierno que es propia para garantir los derechos del ciudadano en una sociedad, no es tal vez a propósito para garantirlos en otra, porque cada asociación se compone de diversos elementos, a los cuales debe acomodarse su gobierno, es importante conocer la nuestra, pulsar todas las relaciones y considerar prácticamente sus circunstancias físicas, morales y políticas, para arribar al acierto en la resolución de este gran problema.

Entre las circunstancias físicas de nuestro país, la más notable es la que ofrece la despoblación de sus provincias. Muchas de las que llevan este nombre, o no tienen, o apenas tienen quince mil habitantes, esparcidos en distancias enormes. Las más son pobres, y algunas en extremo. Si todas tienen en la feracidad respectiva de sus territorios los principios de una futura riqueza, hoy no gozan sino de escasas producciones, que no pueden proporcionarles un fondo de rentas públicas, capaz de subvenir a las primeras necesidades la comunidad. ¿Y será prudente despedazar la nación en mínimas fracciones con el nombre de estados, cuando de todas ellas apenas puede formarse a pequeña república de quinientos mil habitantes?

Después que la historia de los gobiernos antiguos, y la experiencia de los nuevos, nos han hecho conocer los vicios de la turbulenta democracia de Atenas, de la orgullosa aristocracia de Venecia, de la rigurosa monarquía de Rusia, es ya un proverbio entre los políticos que ningún gobierno simple es bueno, porque las formas simples son degradadas y viciosas. La simple monarquía, ejemplo, es la supremacía de un monarca, que todo lo refiere a sí mismo. La oligarquía es la supremacía de los ricos, de los nobles, de los preexcelentes, que todo lo refieren a estas calidades, a costa de la opresión de los pobres. La democracia es la supremacía de la multitud, que, engreída de su número y de su fuerza desconoce la propiedad, el saber y la virtud, y quiere gobernar con el desorden. Solamente las formas mixtas convienen a las sociedades modernas; porque, separando los vicios de cada una, acumulan las bondades de todas. Así todo gobierno, que degenere demasiado en una forma simple, es peligroso; porque no es conciliable con el estado de las sociedades políticas. Tal sería el de la federación en las circunstancias de despoblación de nuestras provincias.

Con un número tan reducido de habitantes, jarras podrán mantener una representación conveniente; porque, o han de elegirla entre toda clase de gentes, aun de las incapaces de ejercer los derechos políticos; o han de concentrarla en un pequeño número de prepotentes. Lo primero vendría a terminar en una democracia destructora; lo segundo en una oligarquía represora. Más luego volverá la Comisión sobre este punto, tan digno de meditarse por los legisladores a quienes la nación ha confiado sus destinos.

Las circunstancias morales del país están en la más abierta oposición con la forma de gobierno federal. No se detendrá la Comisión en la sorda resistencia, que hacen a esta clase de gobierno las habitudes adquiridas por siglos, bajo el gobierno español, que tanto distaba de semejante organización, cuando era más absoluto. No insistirá en la propensión o instinto, con que, en el momento de sacudir las provincias el yugo de la antigua dominación, se identificaron en unidad de régimen, hasta que los períodos de anarquía despertaron la idea de federación. Tampoco hará mucho mérito del peligro de hacer un abandono repentino de las antiguas costumbres, en cuanto no perjudiquen a la libertad deseada, y de pretender que nuevas leyes formen de un golpe costumbres nuevas, cuando los pueblos en infancia, lo mismo que los hombres, deben irse separando de su cuna con cuidado, y a medida de sus fuerzas. Solo se fijará la Comisión en aquellos inconvenientes más palpables que presenta el estado moral del país.

Es notorio el defecto de ilustración en nuestros pueblos. Si los que antes fueron capitales de provincia mantienen algunos establecimientos de educación pública, los subalternos no los tienen. La masa general de sus habitantes carece de aquélla instrucción, que demanda el gobierno federal para el desempeño de los deberes públicos. Las asambleas representativas del pueblo, en vez de las colectivas y de las tumultuarias; la separación y deslinde de los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judiciario; y la balanza con que deben contrapesarse las cámaras legislativas, son los tres grandes descubrimientos que se han hecho en el arte de constituir un gobierno libre. Sin este esencial equilibrio, todo gobierno debe experimentar frecuentes convulsiones, como las sufrieron, hasta haber venido a su ruina, las pequeñas repúblicas de Grecia; y, con este solo sistema de oposiciones constitucionales, la Inglaterra y los Estados Unidos de la América del Norte, han enseñado al mundo prácticamente el modo de establecer y conservar un gobierno libre, y al mismo tiempo tranquilo.

Constituidas nuestras provincias en federación, debería cada una establecer sus poderes, legislativo, ejecutivo y judiciario; debería quizá dividir en cámaras el poder legislativo; debería crear los empleos que exige la policía, el sistema de rentas, y demás ramos de una regular administración interior, cuando las más no tienen hombres que desempeñen tales destinos, ni rentas que los expensen. Aquí es donde la Comisión apela al testimonio práctico, al convencimiento íntimo, a la conciencia de los señores representantes, y de todos los ciudadanos. Véase qué han avanzado las provincias en seis años separación. Algunas hay que no han estableado todavía una asamblea permanente. Las más carecen de tribunales de justicia: no tienen hombres que los sirvan, ni sueldos que los sostengan. Varios ciudadanos de Tucumán han pretendido traer las apelaciones de sus pleitos al tribunal de esta capital, y un señor diputado de Santa Fe hizo igual solicitud ante el Gobierno Nacional. Es imposible que en el estado naciente de instrucción y fortunas, pueda constituirse en cada una de nuestras provincias, una administración interior capaz de garantir la libertad y los derechos de los ciudadanos.

Por lo que ellas han hecho, y por lo que ha sucedido en el período de su aislamiento, es muy fácil predecir lo que inevitablemente sucederá en la federación. Sin poderes divididos e independientes, el primer ambicioso, que sepa aprovecharse del favor de las circunstancias, se alzará con todo el poder público; y he aquí una insoportable tiranía; o rolará siempre el poder entre el cortísimo número de hombres notables por su capacidad o por su riqueza; y he aquí una funesta oligarquía; o será disputado entre competidores ambiciosos, a costa de la multitud, desgraciado instrumento personal, como dolorosamente ha sucedido a nuestra vista en algunas provincias; y he aquí el fácil paso a la anarquía. ¿Será un semejante sistema en el que este siglo de luces, y en estas circunstancias de nuestro país, puede convenir a su bienestar y felicidad? El está ya muy fatigado de guerras y de disensiones interiores; y la naturaleza es hoy lo que ha sido siempre; ella es incapaz de resistir sin furor, un diuturno y prolongado encadenamiento de revoluciones y trastornos.

No faltan quienes pretendan sostener, que en los últimos seis años de separación e independencia, se han predispuesto las provincias al gobierno federal; pero desgraciadamente es todo lo contrario: este fatal período ha sido una lección práctica y terrible para los buenos ciudadanos que aman a su patria, y que desean salvarla de los males que hoy la afligen, y de las calamidades que en adelante la amenazan. Seis años han corrido: las provincias han tenido en sus manos los elementos y el poder de organizarse; pero, a excepción de pocas, las más nada han avanzado, y muchas han atrasado a este respecto. Algunas hay que no tienen instituciones, buenas o malas, y que no escuchan más ley que el capricho del que las gobierna. No posible desentenderse, ni es justo disimularlo más tiempo. Consultemos nuestro íntimo convencimiento; oigamos el clamor de los ciudadanos que sufren; el eco de la desgracia es esforzado; él penetra vivamente en este recinto, donde está la majestad de la nación, y de donde únicamente esperan millares de hombres el remedio y el consuelo.

Otro de los defectos, que ha producido la disolución del gobierno general, ha sido la separación de casi todas las ciudades de sus antiguas capitales; separación sostenida por una irrevocable resolución de no agregarse más a ellas. Muchos señores diputados traen terminantes instrucciones de sus pueblos a este intento. Un estado de tal dilaceración de todo el país puede componerse con el sistema de unidad republicano; pero sería necesario demarcar proporcionalmente las provincias, equilibrando las poblaciones y los territorios, para evitar la ridícula metamorfosis de campañas desiertas y pueblos infelices en estados soberanos.

Lejos de haberse predispuesto las provincias en aislamiento a la forma de gobierno federal, se ha hecho sentir por todas partes la necesidad consolidar en una masa homogénea las fracciones dispersas de la unión, trayéndolas a un centro común de autoridad. En seis años de desorden se contraen habitudes permanentes. Lo que hay de cierto es, que, en este intervalo desgraciado, los pueblos han corrido la alternativa de una obediencia servil, o de una desobediencia anárquica. No sucederá así, desde que pongan sus intereses y derechos en manos de toda la nación, que, representada por ciudadanos de su inmediata elección, no puede desatender los derechos y necesidades de un pueblo, sin desatender los de todos; y los que no son todavía capaces de regirse por sí mismos, tendrán una salvaguardia, y una tutela segura en el régimen general de la República.

Si las circunstancias morales resisten un gobierno federal, las consideraciones de política lo contradicen imperiosamente. Los dos grandes fines de toda asociación política son la seguridad y la libertad; pero, como es imposible obtener esta, sin haber antes afirmado aquella, la seguridad debe preceder y preparar los grados de libertad, que es capaz de gozar una nación. La seguridad es interior o exterior. La seguridad interior de nuestra república nunca podrá consultarse suficientemente en un país de extensión inmensa y despoblado, sino dando al poder del gobierno una acción fácil, rápida y fuerte, que no puede tener en la complicada y débil organización del sistema federal. La seguridad exterior llama toda nuestra atención y cuidados hacia un gobierno vecino, monárquico y poderoso, que posee ventajas reales sobre nosotros, y que hoy mismo nos hace la guerra por sostener la escandalosa usurpación de una gran provincia de nuestro territorio; gobierno, cuyas pretensiones, por ser antiguas y un objeto de su política, serán interminables y tanto más animosas, cuanto más débil sea nuestra república.

La constitución nacional debe proveer a la conservación del Estado en paz, y a su mejor defensa en caso de guerra. Así al formar la nuestra, todas las razones de política deben llevar nuestra consideración a los estados que nos rodean, con los que estamos en contacto, y hemos de mantener relaciones inmediatas. Fijémosla en las Repúblicas de Colombia, Perú, Bolivia y Chile, y nos aconsejará, que la Argentina debe constituirse bajo un gobierno análogo a esos gobiernos, con quienes debe estrechar y mantener una amistad permanente, cual conviene a los intereses, a la política, y a la caída general de la América libre. Pero, si una fatalidad, preparada en las contingencias del porvenir, andando el tiempo, turbase la paz que debe ser perpetua, es conveniente observar, que nos rodean por una parte un imperio poderoso y por otras repúblicas consolidadas.

Un cuerpo legislador, en ciertos respectos, es comparable a un arquitecto hábil, que, aunque no puede separarse del plan que se le ha dado para el edificio, debe sin embargo formar en su idea el tipo de lo mejor, para aproximarse a él cuanto sea posible en su ejecución. El plan que nos han dado las provincias de un consentimiento acorde, es el de un gobierno representativo republicano; pero en cuanto a la mejor forma de este género no están de acuerdo. El Congreso es el arquitecto; él debe perfeccionarlo con aquella forma más análoga a los fines y objetos de sus comitentes.

Así, después de pulsadas las circunstancias del país, después de consultada la experiencia de nuestros propios sucesos, y cotejados con los documentos que nos presenta la historia de los ajenos, no vacila ya la Comisión en abrir a la Sala el parecer que le dicta una conciencia fiel a sus compromisos. El gobierno representativo de la República, consolidado en unidad de régimen, es el único que allana por una parte los inconvenientes ya indicados, y garante por otra todos los derechos sociales, reuniendo las ventajas de todos los gobiernos libres, y segregando sus abusos o defectos. La Comisión quisiera que el Congreso, y todos los ciudadanos amigos de una libertad práctica, y racional, se detuvieran atentamente en esta última expresión, porque ella desvanece los temores con que se pretende alarmar a los pueblos contra el sistema de unidad. No es esta la unidad que caracteriza a los gobiernos absolutos, en que la ley general es la voluntad singular de un hombre solo: es la unidad de representación y poder, en que la ley que ligue a todos ha de dimanar de la voluntad general, representativa de los derechos de todos. El fin principal de toda sociedad política es la felicidad. Los hombres no pueden ser felices sin ser virtuosos; y no pueden ser virtuosos sino teniendo libertad para ejercer sus derechos, que son el medio de llenar sus deberes. Es por esto que una nación, al constituir un gobierno para ser feliz, no tiene otro fin inmediato en vista que el de garantir los derechos de los individuos que la componen, aquellos derechos esenciales consagrados por los principios del orden social, y sin cuyo libre ejercicio no podría el hombre conservarse, perfeccionarse y gozar: tales son principalmente la libertad de pensamiento, la seguridad personal, la inviolabilidad de la propiedad & c. Un gobierno representativo republicano de unidad salva ciertamente todos estos derechos; en él la nación se gobierna por sí misma; la ley que ella dicta, por el órgano de sus representantes, es su única soberana, su salvaguardia y su amiga; la incapacidad de los unos se suple por la capacidad de los otros, y ningún pueblo puede perder su libertad, sin perderla toda la nación.

Lejos de la Comisión el pensamiento antisocial de establecer la unidad del poder para ligar a los pueblos y a los hombres, quitándoles la facultad de proveer a su bienestar. Por el contrario, la Comisión opina que, después de los garantir los derechos nacionales e individuales, debe la constitución dejar en manos de las mismas provincias aquellas facultades que ellas solas, y nadie mejor que ellas, pueden ejercer para sus mejoras físicas o morales, para los establecimientos que crean de necesidad o utilidad, para el goce de sus ventajas locales, en todo lo que no sea esencialmente dependiente del régimen general de la nación. Este poder central debe ser un poder bienhechor, autoridad pueda solamente fomentar, y nunca contrariar los principios prosperidad de cada provincia; como la actividad del sol, que derrama calor y la luz por toda la naturaleza, la ayuda y no la estorba, la vivífica y fecundiza, para que ella germine, produzca, vegete y sazone.

Ya hemos visto lo poco que pueden las más de las provincias regirse aisladamente; y no tenemos todavía una lección de experiencia o el régimen de unidad que la Comisión propone. Es verdad que la multitud cuya filosofía regularmente se fija en los efectos, sintiendo todo el peso de las calamidades con que fue afligido el país en los gobiernos anteriores al año 20, imputó a las formas lo que solo debió atribuirse a las personas; pero es también verdad que ese poder central fue absoluto y abusivo, y hasta hoy nadie puede reprobar con argumentos prácticos los efectos de la unidad de un poder constitucional. Si algún testimonio positivo pudiera objetarse, con apariencia de razón, es el ejemplo que nos ofrece el gobierno federal de los Estados Unidos de la América del Norte; mas nadie desconoce la diferencia enorme que intercede entre las circunstancias de aquel país, al tiempo de constituirse, y las del nuestro. Los trece estados que al emanciparse de su metrópolis se confederaron constitucionalmente, no hicieron un tránsito arriesgado y violento a una nueva forma de gobierno; nada más hicieron que perfeccionar una organización tan antigua como su existencia. La instrucción estaba propagada por todos los ángulos del territorio; y sobre todo, cada estado una nación numerosísima respecto de nuestras provincias desiertas.

La Comisión se estremece, cuando piensa que puede haber pueblos o asambleas populares, que, con el inocente designio a su mayor bien, pretendan usurpar más poder que el que les conviene, sin advertir que serían la víctima de su engaño, y los agentes de tiranos individuales, cuyo poder aumentan para su propia ruina; semejante en esto a aquellos insectos que, arrebatados por un instinto ciego, mueren tejiendo magníficas telas para seres de un orden superior. Será ciertamente una desgracia, que los pueblos confundan su gloria y sus verdaderos intereses con los intereses y goces personales de un pequeño número de ambiciosos. ¡Quién pudiera grabar profundamente en el corazón de cada ciudadano esta verdad interesan que ser un fiel patriota es amar la libertad de su país, y aborrecer la tiranía bajo cualquier forma que ella se presente!

Las provincias del Río de la Plata, representadas en este Congrí General Constituyente, tienen en sus manos el más precioso depósito que la providencia ha podido confiar a una sociedad de hombres, y una ocasión que mil pueblos oprimidos sobre la tierra desean por siglos y no consiguen. Si la malogran, merecerán justamente la indignación del cielo, y las lágrimas, y las miserias, y las calamidades que en tal caso nos esperan, caigan desde luego sobre los que las merecieren.

La Comisión, en fuerza de todo lo expuesto, tiene el honor de presentar adjunto proyecto de decreto, cuya disposición sostendrán todos sus miembros, y de ofrecerle los sentimientos de su mayor respeto.

Buenos Aires, junio 4 de 1826.

Valentín Gómez - Manuel Antonio De Casto - Francisco Remigio Castellanos - Santiago Vásquez - Eduardo Pérez Bulnes