Una vez que Urquiza entró en Buenos Aires, designó a Vicente López y Planes gobernador provisorio de esa provincia. El ministro de gobierno de López, Valentín Alsina, que había sido integrante de la facción rivadaviana, abolió el uso obligatorio del cintillo punzó. Urquiza, entonces, produjo un documento el 21 de febrero reprobando tal medida, en el que refiriéndose a los unitarios manifestó: «Hoy asoman la cabeza y después de tantos desengaños, de tanta sangre, se empeñan en hacerse acreedores al renombre odioso de salvajes unitarios, y con inaudita impavidez reclaman la herencia de una revolución que no les pertenece, de una patria cuyo sosiego perturbaron, cuya independencia comprometieron y cuya libertad sacrificaron a su ambición». Recordaba que el uso de tal cintillo punzó «no debía su origen al dictador Rosas sino a la espontánea adopción de los pueblos de la República».

Sin embargo no fue propósito de Urquiza excluir a los unitarios del proceso político que estaba dispuesto a regentear, pues su lema fue «ni vencedores ni vencidos», y su designio llamar a cuantos quisieran colaborar en sus proyectos sin distinción de banderías políticas, todas intenciones que lo honran. Para ello envió en ese mismo mes de febrero al joven Bernardo de Irigoyen, que se había destacado como colaborador de Rosas, al interior, a fin de que conversase con los gobernadores provinciales que tan esquivos le habían resultado con motivo de su Pronunciamiento, las instrucciones de Irigoyen consistían en tranquilizarlos respecto de su futuro político, y llamarlos a colaborar en la tarea de organización nacional que Urquiza se había propuesto. Irigoyen desempeñó con tacto su misión, y en general la respuesta de los mandatarios provinciales fue favorable.

La primera complicación internacional para Urquiza vino por el lado del Estado Oriental. Los brasileños exigían a éste cumpliese con el tratado que, el 12 de octubre de 1851, firmara el representante oriental Andrés Lamas con la cancillería fluminense, por el que Brasil, a cambio de ayuda financiera, además de quedarse con las Misiones Orientales, obtenía territorios en disputa, pues el límite que se fijó correría por el río Cuareim, continuaría por el río Yaguarón y seguiría por la laguna Mirim hasta terminar en el Chuy. El gobierno oriental presidido por el blanco oribista Juan Francisco Giró que había ganado las elecciones al partido colorado, se negó a cumplir con el tratado del 12 de octubre, arrancado extorsivamente en momentos en que el gobierno de la plaza sitiada de Montevideo apelaba a cualquier medio para obtener apoyos contra Oribe y Rosas. Los brasileños acudieron a Urquiza para lograr sus propósitos; éste intentó cierta resistencia a la demanda brasileña, pero finalmente cedió. Como no poseía la representación exterior de la República, en manos de López en su carácter de gobernador de la provincia de Buenos Aires, cargo al que corría anexo el Encargo de las Relaciones Exteriores, se la hizo dar por las provincias de Corrientes, Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos, mediante la firma del denominado Protocolo de Palermo, el 6 de abril de 1852. Este establecía: 1°) La privación del Encargo de Relaciones Exteriores que poseía López; 2°) Se encomienda este encargo al general Urquiza; 3°) Se restaura la Comisión Representativa creada por el Pacto Federal, entre cuyos objetivos estaba: «que por medio de un Congreso General Federativo se arregle la administración general del país bajo el sistema federal» (artículo 16, inciso 5). El Protocolo prescribe que cada provincia enviaría un comisionado a Santa Fe para integrar dicha comisión; se apelaría pues a este organismo para convocar a un congreso constituyente.

Muñido entonces del Encargo de las Relaciones Exteriores forzó al gobierno oriental a aceptar las exigencias brasileñas, que significaban la efectiva pérdida de la Misiones orientales, y en ejercicio de aquellas atribuciones, el 20 de agosto de ese año 1852, reconoció la independencia del Paraguay. El gobierno de Río de Janeiro no se demoraba en cobrarse el precio de su apoyo a Urquiza para derrocar a Rosas.

El 11 de abril hubo elecciones para convocar una nueva Legislatura porteña, pues la anterior a Caseros había sido disuelta. Compitieron una lista amarilla, constituida por la oposición a Urquiza en Buenos Aires, encabezada por Vélez Sarsfield, Mitre, Pastor Obligado, Portela, entre otros; y la lista blanca afín a Urquiza. Triunfó la primera, y se habló de Valentín Alsina para ocupar el cargo de gobernador de Buenos Aires que debía elegir la Legislatura resultante. Pero Urquiza señaló a Vicente López y Planes, y no fue momentáneamente contradicho, pasando así, el autor del Himno, a desempeñar como titular el cargo precitado.

En materia institucional, el vencedor de Rosas decidió que la convocatoria al Congreso Constituyente la hicieran los gobernadores y no la Comisión Representativa, como había quedado estipulado en el Protocolo. Invitados los gobernadores a reunirse en San Nicolás, casi todos estuvieron presentes. Por distintos motivos, que nada tenían que ver con resistencias a Urquiza, se produjo la ausencia de los primeros mandatarios de Córdoba, Catamarca, Salta y Jujuy. Catamarca concedió su representación a Urquiza. El ministro correntino Juan Pujol, previo a la reunión de San Nicolás, formalizó un proyecto que elevó a Urquiza, y cuyos aspectos salientes eran éstos: 1°) Se federalizaría la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores; con el territorio provincial sobrante, se formarían dos provincias con capitales en San Nicolás y Dolores respectivamente. Se reproducía así la ley de capitalización rivadaviana, con lo que Pujol creyó que los liberales porteños quedarían conformes; 2°) Se convocaría a un congreso constituyente conformado por dos diputados por cada provincia; 3°) Se ungiría a Urquiza con todos los poderes nacionales en materia de conducción de las relaciones exteriores, militares, financieros, y con derecho a intervenir las provincias. Este proyecto cayó bien entre los provincianos, pero mal entre los porteños que no admitían la federalización de Buenos Aires, donde residiría Urquiza y no Rivadavia; también resistieron la representación igualitaria de las provincias en el próximo Congreso, pues la querían proporcional a la población. Pero lo que quizás más los indispuso fue la entrega de tan amplios poderes al gobernador entrerriano, en quien creyeron ver un nuevo Rosas.

La reunión de los gobernadores se efectuó en San Nicolás entre los días 26 al 31 de mayo de 1852. De ella resultó un documento fundamental en la historia constitucional argentina, que lleva el nombre de Acuerdo, destinado primordialmente, a dos objetivos: por un lado, a erigir un poder de carácter nacional que gobernaría la confederación hasta la sanción de la Constitución Nacional, y por el otro, a prever todas las circunstancias relativas a la reunión del Congreso que dictaría la Constitución.

Luego de invocar la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia, mediante el artículo 1° se reconocía al pacto Federal del 4 de enero de 1831 como ley fundamental de la República, debiendo ser «religiosamente observado en todas sus partes». En el artículo 2° se declaraba llegado el momento señalado por el artículo 16, inc. 5, del Pacto, de organizar la República bajo el sistema federal. El artículo 3 abolía las aduanas interiores. Se establece que en el mes de agosto de ese año se reuniría el Congreso Constituyente, debiendo los diputados de las provincias ser elegidos de acuerdo a las respectivas leyes electorales provinciales (artículo 4). Cada provincia estaría representada en ese Congreso por dos diputados por ser «iguales en derechos», no pudiendo esos representantes traer instrucciones especiales para el cometido de sus funciones. La Constitución se sancionaría a mayoría de sufragios (artículos 5 y 6). En el artículo 7 se recomendaba a los diputados vinieran imbuidos de «sentimientos puramente nacionales», estimando «la calidad de ciudadanos argentinos antes que la de provincianos», y que fueran los de más probidad y los de un patriotismo más puro e inteligente. El artículo 8 consagra la inviolabilidad de los diputados al Congreso por las opiniones que en él vertieran, no pudiendo ser acusados por ningún motivo ni autoridad alguna hasta que no se sancionase la Constitución. También prescribe este artículo, que las provincias podían relevar a sus diputados pero sustituyéndolos inmediatamente. Quedaba deferido al Encargado de las Relaciones Exteriores abrir las sesiones del Congreso (artículo 10), que comenzaría a reunirse en la ciudad de Santa Fe hasta que él mismo determinara el lugar de su residencia (artículo 11). El artículo 12 establece que las funciones del Congreso no consistirían sólo en dictar la Constitución, sino también en sancionar las leyes orgánicas necesarias para ponerla en práctica, nombrándose inmediatamente después el primer presidente constitucional de la República.

A partir del artículo 14, el Acuerdo de San Nicolás determina las funciones que desempeñaría el Encargado de las Relaciones Exteriores, cuyo título sería el de Director Provisorio de la Confederación Argentina (artículo 19): a) Restablecer la paz alterada por conmociones dentro de una provincia, o por conflictos entre dos o más de ellas; lo que luego la Constitución llamaría intervención a las provincias; b) Ejercer el comando de todas las fuerzas militares provinciales, a fin de mantener la paz interior y defender la soberanía atacada por el extranjero; c) reglamentar la navegación de los ríos interiores de la república, administrar el correo, crear y mejorar caminos y postas; d) Sufragar los gastos nacionales, a cuyo efecto las provincias concurrirían proporcionalmente con el producto de sus aduanas exteriores; esto significaba que el Director Provisorio controlaría la gran llave del tesoro nacional, esto es, la Aduana de Buenos Aires, correspondiéndole por tanto a esta provincia el mayor peso contributivo; e) Obviamente , el Encargado de las Relaciones Exteriores, que pasaba a denominarse Director Provisorio, tendría en sus manos la conducción internacional del país.

Por el artículo 17 se creaba un Consejo de Estado con el cual el Director podía «consultar los casos que le parezcan graves». El propio Director podría nombrar a sus miembros, sin especificarse número ni calidades de los mismos, salvo la de ser ciudadanos argentinos.

Por un acto posterior. Córdoba, Jujuy y Salta, se adhirieron al acuerdo.

La política liberal

Mientras los gobernadores se reunían con Urquiza en San Nicolás, tanto en unitarios como en federales porteños se consolidaba una fuerte prevención por todo lo que Urquiza hacía. El 4 de junio se conoció en la ciudad de Buenos Aires, el texto del Acuerdo. La ciudad se conmocionó, en especial por la actitud de los sectores liberales a cuyo frente se encontraban hombres como Mitre y Vélez Sarsfield. La caja de resonancia de la disconformidad fue la Legislatura de la provincia, en la que desde el 8 de junio hasta el 23 de dicho mes, se asistió a sesiones en las que la oposición al Acuerdo y a Urquiza alcanzó subidos tonos. El diputado Estévez Saguí propuso el día 8, que el Acuerdo no fuera ejecutado por el gobernador sin la previa ratificación de la Sala.

Llegados el gobernador López y el general Urquiza a Buenos Aires entre los días 12 y 13, se defirió para el día 21 el gran debate en la Legislatura respecto del Acuerdo, aunque mientras tanto una conspiración revolucionaria se gestaba. Ese día Mitre se opuso al Acuerdo expresando que él ponía a Urquiza «en una mano la plata y en la otra las bayonetas, y a sus pies el territorio, los hombres y las leyes». Vélez Sarsfield pretendió darle fundamentos jurídicos a la repulsa del Acuerdo: «Los gobernadores reunidos en San Nicolás se han constituido por sí en cuerpo legislativo... debieron limitarse a los poderes primitivos reducidos a ejecutar meramente las leyes provinciales y presidir la administración de cada localidad. ¿Quién los invistió con un poder constituyente de la nación, poder que no tenían como gobernadores de provincia? Los ministros del gobernador López, su hijo Vicente Fidel López, y Juan María Gutiérrez, defendieron como pudieron el Acuerdo. Vicente Fidel López expresó, criteriosamente, que los gobernadores en San Nicolás habrían partido de los hechos existentes para constituir la Nación, y los hechos existentes eran los gobernadores de provincia. De los poderes nacionales dados a Urquiza dijo, que podían ser imperfectos, pero que ello se debía a lo transitorio de la situación existente. Urquiza, por el Acuerdo, sería un poder ejecutivo sin poder legislativo, pero esto sólo duraría hasta la reunión del Congreso. Las palabras del ministro lograron aquietar los ánimos, pero ciertas expresiones peyorativas respecto del pueblo de Buenos Aires, los encresparon nuevamente, al decir: «No hace mucho Buenos Aires había renunciado al honor y la fama y entregado a un tirano, dándole sus rentas y soldados. Los hombres de Entre Ríos y Corrientes fueron los que abandonando sus hijos y mujeres a la orfandad y el duelo, iniciaron libertar a este pueblo que ya parecía que ni quería ser libertado y se hallaba muy bien en la abyección y el deshonor». Vélez Sarsfield le rogó que dejara de injuriar a Buenos Aires; lo que López contestó: «Amo como el que más al pueblo de Buenos Aires donde he nacido, pero alzo mi voz también para decir que mi patria es la República Argentina y no Buenos Aires».

El debate había durado dos días. El gobernador López, considerando que la Sala había vejado a sus ministros, elevó su renuncia que fue aceptada por ella, disponiéndose que jurara como gobernador el presidente de la Legislatura, Manuel Guillermo Pinto. No fue posible. Urquiza disolvió la Sala, y conforme con una de las cláusulas del acuerdo, decidió asumir provisoriamente el gobierno de la provincia díscola. Vélez Sarsfield, Mitre, Portela y otros personajes, fueron desterrados a Montevideo. Luego volvió a poner en su sitial al gobernador López y Planes, mientras las legislaturas de las distintas provincias ratificaban el Acuerdo celebrado en San Nicolás.

Durante el mes siguiente, julio, López se alejó definitivamente del poder, y entonces Urquiza se hizo cargo nuevamente del gobierno de la provincia que le era esquiva mayoritariamente, acompañado por un Consejo de Estado en el que nombra prominentes figuras del rosismo como Baldomero García, Felipe Arana, Tomás Guido, Eduardo Lahitte, y conspicuos unitarios tales como Salvador M. del Carril, Elías Bedoya, José Barros Pazos. Durante el mes de agosto las provincias fueron eligiendo los diputados constituyentes, según se verá más adelante. Mediante un decreto, el 28 de este mes, Urquiza, en su carácter de Director Provisorio, estableció la libertad de navegación de nuestros ríos interiores a instancias de los enviados inglés y francés, Hotham y Saint Georges respectivamente.

A principios de septiembre, el Director debió abandonar Buenos Aires para trasladarse a Santa Fe a inaugurar el Congreso. En la noche del 10 al 11 de septiembre, aprovechando la ausencia de Urquiza, estalla la revolución porteñista. Estaban complotados ex-unitarios con Valentín Alsina a la cabeza, curiosamente unidos a ex-federales bajo la dirección de Lorenzo Torres, que había sido notorio rosista; participaban también militares en actividad como Echenagucía, Rivero, Tejerina, Pedro Rosas y Belgrano, y miembros de la disuelta Legislatura. Vélez Sársfíeld se plegó a los revolucionarios vuelto de Montevideo, y también lo hicieron los soldados correntinos que acampaban en Buenos Aires desde Caseros, sublevados por Juan Madariaga que tenía viejas cuentas que cobrarle a Urquiza, desde la batalla de Vences. El general José María Piran tomó el comando del movimiento, y el general Galán, que sustituía a Urquiza en el gobierno dada su ausencia, ante el pronunciamiento hubo de alejarse de la ciudad al frente de los entrerrianos. Ese mismo día 11 se restauró la Legislatura porteña disuelta por Urquiza, y su presidente, Manuel G. Pinto, asumió la gobernación. El movimiento se proponía defender la autonomía institucional de la provincia de Buenos Aires ante Urquiza, aunque el objetivo de Madariaga era recuperar el gobierno de Corrientes, el de Alsina y Mitre llevar el liberalismo a todo el país, y el de los federales castigar al vencedor de Caseros; un conglomerado bastante heterogéneo.

Separación de Buenos Aires

Cuando estando en Santa Fe Urquiza se enteró del movimiento revolucionario, decidió reprimirlo. Se embarcó a Rosario y ordenó concentrar tropas en San Nicolás. La cosa no fue bien: buena parte del ejército de Galán desertó, y los demás efectivos logrados de Entre Ríos, Santa Fe y Córdoba, resultaron escasos para enfrentar a los sublevados. Urquiza optó por parlamentar con Pinto enviando una misión a cargo de Federico

G. Báez, proponiéndole retirarse a Entre Ríos a cambio de que el gobierno de Buenos Aires le devolviese los soldados entrerrianos que habían quedado en esa provincia.

La Legislatura porteña quitó a Urquiza el Encargo de las Relaciones Exteriores para depositarlo en Pinto, desconoció el Acuerdo de San Nicolás, revocó los poderes de los dos diputados que representaban a Buenos Aires en el Congreso, del Carril y Lahitte, desconoció todo acto del mencionado Congreso, y por ley estableció la libertad de navegación de los ríos interiores. Quedaba así planteada la separación entre lo que luego llamarían Estado de Buenos Aires y el resto de la Confederación, dolorosa situación de aquella Argentina que tomaba a transitar los caminos de la anarquía y la desmembración.

No fue lo único: Urquiza cayó en profunda depresión porque temía que el movimiento se irradiase a Córdoba, Santiago del Estero, Tucumán, Salta, Jujuy y Mendoza, lugares donde los círculos liberales habían comenzado a moverse. Se sabe que cruzó por su mente la idea de independizar la Mesopotamia. Su ministro de la Peña escribía el 24 de septiembre a Derqui, enviado al Paraguay: «El señor Director está decididamente resuelto a no envolver en la guerra a las provincias de Entre Ríos y Corrientes si llega el caso desgraciado de que en las demás de la Confederación se llegue a pronunciar la anarquía. Si tal sucediese... aislándose totalmente de todas ellas, contando con los poderosos elementos de que disponen estas dos provincias litorales, y estrechándose la alianza con esa república (Paraguay), podría llegar el caso de declararse completamente independientes y constituirse en una nación». A su vez Urquiza escribía a Pujol: «Si lo que es de esperar y desgraciadamente sucede, la República se anarquizase, estoy enteramente conforme con sus ideas en que nuestras dos provincias pueden formar por sí solas un Estado fuerte y que marcharía aceleradamente a su prosperidad...»320. Triste estado de la Confederación a escasos meses de Caseros y en vísperas de comenzar sus reuniones el Congreso Constituyente.