Sumario:Su filosofía. Impugnaciones a la Convención. Principales reformas.
Su filosofía
Era evidente, ya en aquella época, que la Constitución Nacional necesitaba ser colocada a tono con los nuevos tiempos que se vivían. Mientras la mayoría de los pueblos habían modernizado el texto de sus leyes fundamentales, poniéndolos en consonancia con las tendencias del constitucionalismo social que tenían vigencia, Argentina se seguía manejando con un derecho público adscrito a la filosofía liberal-iluminista que había hecho furor un siglo atrás.
En la apreciación de Arturo E. Sampay, convencional constituyente en 1949 y uno de los más calificados voceros de la reforma que se proponía, la filosofía de la Constitución de 1853 era descripta así «La Constitución de 1853, como todo el liberalismo, se propone afianzar la libertad personal, en lo cual reside lo vivo del liberalismo, aunque no es criatura suya, sino del cristianismo, pero en esa concepción la libertad comportaba, simplemente, la supresión de las constricciones jurídicas. En consecuencia, la visión del Estado que anima a la Constitución de 1853 tiende a contenerlo en un mínimo de acción, neutralizándolo en el mayor grado posible con respecto a las tensiones de intereses existentes en el seno de la sociedad. La Constitución de 1853 escinde el dominio económico-social, concebido como el campo reservado a las iniciativas libres y apolíticas, y el dominio político, reducido a las funciones estrictamente indispensables para restablecer las condiciones necesarias para el libre juego de los intereses privados»1002.
Sampay señalaba, a renglón seguido, en esa exposición producida en el seno de la Convención de 1949, que la concentración de la riqueza en pocas manos, la explotación del hombre por el hombre y el manejo de nuestra economía desde el exterior, habían sido frutos de esa abstención del Estado en el campo económico-social establecida por la vieja Constitución. La necesidad de poner coto a esta situación, especialmente a partir de la primera presidencia de Yrigoyen, hizo aparecer una legislación que, forzando la letra y el espíritu de la Constitución, intentó avanzar en el establecimiento de algunos derechos sociales y de algunos recaudos tendientes a proteger la economía nacional, de una legislación que, por tanto, si no era inconstitucional del todo, era por lo menos extraconstitucional. Para poner a tono, pues, la zona programática de la Constitución, con esa nueva legislación, era necesaria una reforma que le devolviera a esa parte su plena vigencia, con lo que recuperaría la función docente que la dogmática de toda constitución debe tener 1003.
La filosofía política de la reforma constitucional a dictarse, también según conceptos de Sampay en la Convención, estaba fundamentada en el principio cristiano de la primacía de la persona humana y de su destino, que el Estado debía salvaguardar y no violar como ocurre en los regímenes totalitarios. Para salvaguardar el derecho que todo hombre tiene a su bien temporal, que le asegure posibilidades de bregar con libertad por su fin último, que es intemporal, el Estado debe abandonar la neutralidad liberal, que al fin de cuentas es intervención a favor del poderoso, y terciar en las cuestiones sociales, económicas y culturales «como poder supletivo e integrador para afirmar un orden positivo, restituyendo o asegurando al hombre la libertad necesaria a su perfeccionamiento»1004.
Otro convencional constituyente de señera actuación en ese evento, Pablo A. Ramella, sintetizó la dirección filosófica de la reforma, afirmando que ésta insertó en el contenido de la Constitución Nacional los principios de la democracia social, definiendo a ésta como la que «reconoce jurídicamente los grupos sociales que integran el Estado (familia, gremios, escuela), y los derechos de carácter social (trabajo, propiedad). La democracia social está en contraposición a la democracia liberal e individualista»1005.
Impugnaciones a la Convención
Una vez que la Convención de 1949 comenzó a sesionar, la bancada opositora radical, que era minoritaria, planteó la nulidad de esa Convención, debido a: 1°) La ley nº 13.233, que había establecido la necesidad de la reforma, violaba el artículo 30 de la Constitución Nacional que exige como paso previo a la reunión de la Convención, , no una ley sino una declaración del Congreso; 2°) La aprobación de esa ley sólo había contado con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, no con el de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes, como en la interpretación del bloque radical, exigía el citado artículo 30; 3°) La ley nº 13.233 involucraba la reforma de toda la Constitución, no mencionando taxativamente qué artículos concretos se proponía reformar, ni cómo se planteaba la reforma de cada uno 1006.
La impugnación, luego de animado debate, fue rechazada por la bancada justicialista, que era mayoritaria, argumentando la no existencia de diferenciación sustantiva entre ley y declaración, que las convenciones reformadoras de 1860 y 1866 se habían reunido en virtud de disposiciones que no habían contado con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso, y que el artículo 30, al especificar que la Constitución puede ser reformada «en el todo o en cualquiera de sus partes», otorgaba a la Convención la posibilidad de eso precisamente, reformar toda la Constitución o algunos de sus aspectos 1007.
Mas tarde, en circunstancias en que la Convención debatía la reforma del artículo 77, que posibilitaría la reelección presidencial, la bancada radical se retiró de las deliberaciones, que no obstante, pudieron continuar reglamentariamente pues el peronismo tenía quorum propio para sesionar 1008.
Principales reformas
Mencionaremos las reformas más trascendentes que se produjeron, de acuerdo a la enumeración que sigue:
1) En el preámbulo, se agregó al detalle de los objetivos perseguidos por la Constitución, «promover... la cultura nacional», estableciendo «la irrevocable decisión de constituir una Nación socialmente justa, económicamente libre y políticamente soberana».
2) El nuevo artículo 15 incorporaba preceptos de defensa de la democracia y de las libertades individuales, y cosa curiosa, se adelantaba en el tiempo a la condena de las organizaciones subversivas guerrilleras, que aparecerían décadas después en nuestro país; rezaba así: «El Estado no reconoce libertad para atentar contra la libertad. Esta norma se entiende sin perjuicio del derecho individual de emisión del pensamiento dentro del terreno doctrinal, sometido únicamente a las prescripciones de la ley. El Estado no reconoce organizaciones nacionales o internacionales cualesquiera que sean sus fines, que sustenten principios opuestos a las libertades individuales reconocidas en esta Constitución, o atentatorias al sistema democrático en que ésta se inspira. Quienes pertenezcan a cualquiera de las organizaciones aludidas no podrán desempeñar funciones públicas en ninguno de los poderes del Estado. Quedan prohibidos la organización y el funcionamiento de milicias o agrupaciones similares que no sean las del Estado, así como el uso público de uniformes, símbolos o distintivos de organizaciones cuyos fines prohíbe esta Constitución o las leyes de la Nación».
Concordante con este artículo, la última parte del nuevo artículo 21 establecía: «Una ley especial establecerá las sanciones para quienes, de cualquier manera, preconizaren o difundieren métodos o sistemas mediante los cuales, por el empleo de la violencia, se propongan suprimir o cambiar la Constitución o algunos de sus principios básicos, y a quienes organizaren, constituyeren, dirigieren o formaren parte de una asociación o entidad que tenga como objetivo visible u oculto alcanzar alguna de dichas finalidades».
3) El nuevo artículo 18 especificó que la libre navegación de los ríos por buques extranjeros no podía contrariar «las exigencias de la defensa, la seguridad común o el bien general del Estado», en contraposición con el viejo artículo 26 que otorgaba una amplia libertad sólo sujeta a la reglamentación pertinente.
4) El artículo 21 determinaba que la necesidad de la reforma de la Constitución debía ser declarada por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso. Con el agregado de la palabra «presentes», se aclaraba el texto que había dado lugar a las controversias apuntadas.
5) En cuanto a la enumeración de los derechos de los habitantes, que en el texto de 1853 estaban establecidos en el conocido artículo 14, ahora, en el nuevo artículo 26, se agregaba el derecho de reunión.
6) El artículo 18 de la Constitución de 1853 fue modificado, entre otros aspectos, con el agregado de que siempre se aplicaría, y aun con efecto retroactivo, la ley penal permanente más favorable al imputado, y de que las cárceles debían ser «adecuadas para la reeducación social de los detenidos en ellas»; además se reconoció constitucionalmente, en forma explícita, el recurso de habeas corpus.
7) Se admitió la naturalización automática de los extranjeros conforme a este agregado: «adquirirán automáticamente la nacionalidad transcurridos cinco años continuados de residencia, salvo expresa manifestación en contrario». El mismo artículo 31 admitía la expulsión de los extranjeros de acuerdo a la ley que se sancionase. Otra disposición, dejó sin efecto la franquicia que tenían los ciudadanos naturalizados, de negarse a prestar servicio militar durante diez años posteriores a la fecha en que adquirían carta de ciudadanía; además, los extranjeros podrían ejercitar los derechos políticos anejos a la adquisición de la ciudadanía, cinco años después de otorgada ésta.
8) Se creó lo que se denominó como estado de prevención y alarma, conforme a esta redacción: «Podrá declararse asimismo el estado de prevención y alarma en caso de alteración del orden público que amenace perturbar el normal desenvolvimiento de la vida o las actividades primordiales de la población. Una ley determinará los efectos jurídicos de tal medida, pero ésta no suspenderá, sino que limitará transitoriamente las garantías constitucionales en la medida que sea indispensable. Con referencia a las personas, los poderes del presidente se reducirán a detenerlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, por un término no mayor de treinta días». La facultad de establecer el estado de prevención y alarma, era atribución del poder ejecutivo.
9) En el artículo 37 se enumeraron los denominados derechos sociales: del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura.
Los derechos del trabajador, especificados en forma de decálogo, eran: a trabajar, a una retribución justa, a la capacitación, a condiciones dignas de trabajo, a la preservación de la salud, al bienestar, a la seguridad social, a la protección de su familia, al mejoramiento económico y a la defensa de los intereses profesionales.
En cuanto a los derechos de la familia, transcribimos en forma íntegra el apartado II del artículo 37: «La familia, como núcleo primario y fundamental de la sociedad, será objeto de preferente protección por parte del Estado, el que reconoce sus derechos en lo que respecta a su constitución, defensa y cumplimiento de sus fines. 1. El Estado protege el matrimonio, garantiza la igualdad jurídica de los cónyuges y la patria potestad. 2. El Estado formará la unidad económica familiar, de conformidad con lo que una ley especial establezca. 3. El Estado garantiza el bien de familia conforme a lo que una ley especial determine. 4. La atención y asistencia de la madre y del niño gozarán de la especial y privilegiada consideración del Estado». La redacción tiene un fuerte contenido humano y cristiano, y según palabras del convencional Raúl A. Monde, a quien le tocó en la Convención fundamentar la inserción de los derechos de la familia en la Constitución en nombre de la bancada peronista, involucraba el reconocimiento del principio de la indisolubilidad del matrimonio 1009, cosa que refirmó también el convencional Rodolfo G. Valenzuela 1010.
En el apartado III del artículo 37 aparecen, también en forma de decálogo, los derechos de la ancianidad: a la asistencia, a la vivienda, a la alimentación, al vestido, al cuidado de la salud física, al cuidado de la salud moral, al esparcimiento, al trabajo, a la tranquilidad y al respeto.
Muy interesante es el apartado IV, que consagra los derechos de la educación y la cultura. Comienza con una lúcida toma de posición: «La educación y la instrucción corresponden a la familia y a los establecimientos particulares y oficiales que colaboren con ella, conforme a lo que establezcan las leyes». La concordancia en este punto con el pensamiento de la Iglesia, es evidente. Es particularmente destacable este otro párrafo: «La enseñanza tenderá al desarrollo del vigor físico de los jóvenes al perfeccionamiento de sus facultades intelectuales y de sus potencias sociales, a su capacitación profesional, así como a la formación del carácter y el cultivo integral de todas las virtudes personales, familiares y cívicas». En otros pasajes se asegura el carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza primaria, la orientación profesional de los jóvenes, la autonomía de las universidades, la formación política de los universitarios, «con el propósito de que cada alumno conozca la esencia de lo argentino, la realidad espiritual, económica, social y política de su país, la evolución y la misión histórica de la República Argentina, y para que adquiera conciencia de la responsabilidad que debe asumir en la empresa de lograr y afianzar los fines reconocidos en esta Constitución».
10) Probablemente los artículos 38 a 40 del nuevo texto constitucional, contienen las disposiciones por lo menos más llamativas que se introdujeron, y las que hacen con más claridad a una definición de su filosofía económica. La concepción individualista de la propiedad, de cuño romano, estaba consagrada en el artículo 17 de la Constitución de 1853, que la declara inviolable. Apartándose de esta concepción, como también de la colectivista que niega la propiedad privada, el artículo 38 del novel texto reconocía a ésta, pero señalando que «tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común». Esta posición tiene mucho que ver con la doctrina social de la Iglesia desde Santo Tomás de Aquino en adelante 1010 bis.
También el artículo 38 preconizaba la posibilidad de que «cada labriego o familia labriega (tuviera) la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva».
Estas disposiciones se completaban con el artículo 39, que establecía que «el capital debe estar al servicio de la economía nacional y tener como principal objeto el bienestar social». Se consagraba pues, una concepción capitalista humanizada, con justicia social.
El notorio artículo 40 merece su trascripción íntegra: «La organización de la riqueza y su explotación tiene por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de la justicia social. El Estado, mediante una ley, podrá intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución. Salvo la importación y exportación, que estarán a cargo del Estado de acuerdo con las limitaciones y el régimen que se determine por ley, toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios. Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedades imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su producto, que se convendrá con las provincias. Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación. Los que se hallaren en poder de particulares serán transferidos al Estado, mediante compra o expropiación con indemnización previa, cuando una ley nacional lo determine. El precio por la expropiación de empresas concesionarias de servicios públicos será el del costo de origen de los bienes afectados a la explotación, menos las sumas que se hubieren amortizado durante el lapso cumplido desde el otorgamiento de la concesión, y los excedentes sobre una ganancia razonable, que serán considerados también como reintegración del capital invertido». Obsérvese la estatización del comercio exterior y la condena del agio y de los monopolios; además de que la explotación de las fuentes de energía podía implícitamente ser concedida a entes particulares, no así la prestación de los servicios públicos.
11) La parte orgánica de la Constitución, esto es, la que estructura los poderes del Estado, también sufría modificaciones. Diputados y senadores, indistintamente, durarían seis años en sus mandatos, renovándose ambas cámaras, por mitades cada tres años. Para ser elegido senador se requería ahora ser argentino nativo, no exigiéndosele al candidato capital o renta equivalente como lo impetraba la Constitución de 1853.
Los senadores ya no serían elegidos por las legislaturas provinciales, sino por el pueblo de cada provincia.
Entre las atribuciones del Congreso, se adicionó la facultad de dictar tres nuevos códigos: Aeronáutico, Sanitario y de Derecho Social. En el inciso 16 del artículo 68, que legisla las atribuciones del Congreso, cuando hace referencia a la promoción de «la colonización de tierras de propiedad nacional», agregó: «y de las provenientes de la extinción de latifundios, procurando el desarrollo de la pequeña propiedad agrícola en explotación».
12) Respecto al poder ejecutivo, se produjo la introducción del principio de la reelección del presidente y vicepresidente indefinidamente, motivo de la más seria discrepancia con la oposición radical, con los demás partidos políticos y con sectores importantes de la opinión pública.
Se suprimió la elección indirecta de este poder, haciéndose ahora a simple pluralidad de sufragios. También se modificó la cantidad de ministros: la Constitución de 1853 los tiene fijados en ocho; el nuevo texto no establecía su número, sino que la determinación del mismo lo defería a una ley del Congreso a propuesta del poder ejecutivo. Ahora se exigía, para ser ministro, las mismas condiciones que para ser diputado, y además ser argentino nativo; se estableció que gozarían de las mismas inmunidades que los miembros del Congreso.
13) En cuanto al poder judicial, la reforma requirió el carácter de argentino nativo para ser miembro de la Corte Suprema de Justicia. Además, ésta fue declarada tribunal de casación conforme a estos preceptos: «La Corte Suprema de Justicia conocerá, como Tribunal de Casación, en la interpretación e inteligencia de los códigos a que se refiere el inciso 11 del artículo 68. La interpretación que la Corte Suprema de Justicia haga de los artículos de la Constitución por recurso extraordinario, y de los códigos y leyes por recurso de casación, será aplicada obligatoriamente por los jueces y tribunales nacionales y provinciales». Fue eliminado el juicio por jurados prescripto por la Constitución de 1853, pero que nunca había sido practicado.
14) Para compatibilizar los textos de las constituciones provinciales con la reforma producida, como disposición transitoria se estableció: «Autorízase por esta única vez a las Legislaturas provinciales para reformar totalmente sus constituciones respectivas, con el fin de adaptarlas a los principios, declaraciones, derechos y garantías consagrados en esta Constitución».
