8.1. Pauta general

Para completar la parte general de esta exposición de motivos sólo falta agregar algunas consideraciones acerca de las pautas técnico-jurídicas observadas en la elaboración del anteproyecto. La importancia de tales pautas está en proporción directa con la complejidad de la materia legislada. En este caso, según se ha visto, la complejidad es máxima, no tanto por la naturaleza de la materia, cuanto por las modalidades que han caracterizado hasta el presente su regulación legal.

La carencia de un régimen orgánico con vigencia efectiva, que sirva de antecedente y punto de partida, agrava las dificultades de esta tarea y obliga a un vasto trabajo de recopilación, análisis y síntesis de las normas dispersas. Tal trabajo implica recopilar las normas vigentes, someterlas a una clasificación sistemática, llenar sus vacíos, eliminar sus anacronismos, corregir sus contradicciones, prescindir de lo secundario y transitorio —que es la materia propia de los reglamentos—, rescatar lo esencial y permanente —que es lo específico de una ley federal—, reordenarlo de conformidad con los objetivos preestablecidos, y volcarlo finalmente a un texto claro y coherente.

Aunque básicamente técnica, esta tarea tiene una importante función política y, a la vez, docente, pues la eficacia de la ley no depende exclusivamente del poder coactivo del Estado sino también, y en gran medida, del acatamiento espontáneo de la comunidad. Y para que esto ocurra, la primera condición es que aquélla reúna la claridad y la coherencia indispensables para que se pueda descubrir su lógica interna y reconocer su intrínseca justicia. De acuerdo con estas ideas, la pauta general seguida en la elaboración del anteproyecto ha sido la de lograr un texto comprensible sin mayores esfuerzos por sus destinatarios naturales, aunque no sean profesionales del derecho ni expertos en ciencias de la educación. Que es lo menos que se puede exigir a una ley relativa a derechos y deberes tan fundamentales.

8.2. Pautas particulares

8.2.1. Materia. Por tratarse de una ley con alcance federal amplio, esto es, común a todas las jurisdicciones y obligatoria para todas ellas, la materia del anteproyecto está naturalmente limitada a lo estrictamente necesario para asegurar la unidad del sistema en todo el país. El resto corresponde a la legislación propia de cada jurisdicción. Esta pauta ha sido respetada escrupulosamente y debe ser tenida en cuenta, en especial, cuando se compare el texto del anteproyecto con leyes vigentes que sólo se aplican a los servicios educativos dependientes del gobierno federal, o con leyes extranjeras de países con régimen político unitario.

8.2.2. Forma. No hace falta aclarar que, por tratarse de un anteproyecto de ley, la forma debe ser rigurosamente jurídica, lo cual implica no introducir en su texto:

a) Consideraciones de carácter científico o técnico-pedagógico, cuando ellas carecen de imperatividad jurídica, es decir, cuando no pueden traducirse a derechos, deberes, atribuciones o competencias legalmente exigibles;

b) Declaraciones de carácter político, que constituyen el antecedente y la motivación de la ley, pero no la ley misma;

c) Explicaciones incidentales sobre los fundamentos de la norma, que constituyen la materia propia de la exposición de motivos pero no del texto legal;

d) Enunciados de carácter programático, cuyo lugar no está en la ley sino en los planes necesarios para adecuar sus lineamientos generales a los cambios sociales y a los progresos de la ciencia.

No obstante, como ocurre con la generalidad de las leyes y en especial con las de orden educativo, más de una vez resulta necesario permitir que afloren en el texto legal los fundamentos y el fin de la norma, para facilitar su correcta interpretación. A efectos de conciliar la pureza metodológica con estas necesidades prácticas, el anteproyecto agrupa los principios de mayor contenido doctrinario —y menor densidad jurídica— en algunas disposiciones de carácter general (como los Capítulos 2° y 6°), que sirven de orientación permanente y evitan, al menos, la reiteración superflua de tales principios en todo el articulado.

8.2.3. Terminología. Con relación a la terminología, las pautas observadas han sido las siguientes:

a) Se ha incluido en el primer capítulo del anteproyecto un artículo sobre terminología legal, para precisar el significado de algunos términos de uso más frecuente, y la equivalencia jurídica de otros que, según los casos, pueden ser o no ser sinónimos;

b) Se ha procurado emplear siempre el mismo término para expresar el mismo concepto, evitándose el uso de sinónimos que, aunque mejoren literariamente el texto, perjudican su claridad; salvo cuando la sinonimia ha quedado perfectamente establecida en el citado artículo sobre terminología legal;

c) Se han evitado los términos técnico-pedagógicos de uso no corriente, sobre todo cuando su significado no es uniforme entre los propios especialistas;

d) Finalmente, se ha tratado de lograr la máxima síntesis conceptual y sobriedad terminológica, eliminándose adjetivos, adverbios y otras expresiones sobreabundantes.

8.2.4. Sistemática. En el ordenamiento temático se han observado las siguientes pautas:

a) Se ha procurado en todo momento no mezclar temas o asuntos distintos. A tal fin, como ocurre en muchos códigos y leyes orgánicas modernos, cada artículo está encabezado por un epígrafe que delimita claramente su contenido;

b) Correlativamente, se ha procurado no separar ni dispersar los temas afines o análogos. A tal fin, cada artículo desarrolla íntegramente el tema correspondiente, con la extensión necesaria, a través de sucesivos incisos;

c) Se ha evitado la reiteración de un mismo principio o una misma norma en lugares distintos. Con ese objeto se ha empleado ampliamente la técnica de la remisión o referencia a otras normas, a los efectos de dar por reproducidos en una situación particular los principios o normas ya establecidos en las disposiciones generales, o en otras disposiciones afines o análogas;

d) Finalmente, se han ordenado los artículos dentro de cada capítulo, y los capítulos dentro de cada título, con el máximo rigor lógico, a efectos de facilitar, no sólo la interpretación de la norma aislada, sino también la compresión de la estructura general de la ley y del sistema.

8.2.5. Extensión. El anteproyecto ha requerido un gran esfuerzo de síntesis, pero es sabido que la frontera entre un texto sintético y un texto reglamentarista no es una línea ideal sino una franja dentro de la cual no resulta fácil unificar todas las opiniones. En la duda, sin trasponer esa franja, se ha optado siempre por la redacción más amplia o más completa, por una razón muy simple: es más fácil recortar o resumir que tener que redactar textos ampliatorios o más reglamentarios. Dada la finalidad de este trabajo, ésta ha parecido la pauta más adecuada.

8.2.6. Alternativas. Cuando un mismo tema admite varias soluciones igualmente válidas, o cuando existen a propósito de él discrepancias de fondo que los redactores se han considerado obligados a respetar, el anteproyecto ofrece varias alternativas. Esto se ha hecho, en algunos casos, en el propio texto del anteproyecto y, en otros, en la exposición de motivos. El fin de este método de trabajo ha sido el de tratar que el análisis y la crítica del documento se canalicen a través de textos alternativos —los propuestos u otros distintos— y no de apreciaciones genéricas e imprecisas. De tal manera, tanto las coincidencias cuanto las discrepancias se expresarán de un modo más claro y constructivo, contribuyendo así al esclarecimiento de la opinión pública y facilitando la decisión final de eventuales legisladores.

8.2.7. Numeración. A fin de facilitar la intercalación o supresión de artículos durante el período de elaboración del anteproyecto, se adoptó desde un principio, no una numeración correlativa para todo el articulado, sino una independiente para cada capítulo. En la creencia de que tal modalidad puede ser igualmente útil para el análisis futuro del texto, se la ha adoptado también en su redacción definitiva. Con ello no se pretende, desde luego, introducir ningún cambio en la técnica legislativa tradicional.