2.1. Los proyectos

2.1.1. Los proyectos del Poder Ejecutivo. Acaba de decirse que, a un siglo y cuarto de sancionada la Constitución Nacional, su artículo 67, inciso 16, sólo ha sido cumplido de manera parcial, esporádica e inorgánica. Esto no significa que no haya habido intentos para cumplirlo integralmente, es decir, para encarar la reforma de la legislación educativa con una perspectiva global, coherente y sistemática. En este sentido, deben citarse, en primer lugar, los proyectos emanados del Poder Ejecutivo, cuya nómina es la siguiente:

a) Proyecto de “Plan de enseñanza general y universitaria”, del presidente Julio A. Roca y su ministro Osvaldo Magnasco (1899);

b) Proyecto de “Reformas a la ley de educación común”, del presidente Victorino de la Plaza y su ministro Carlos Saavedra Lamas (1916);

c) Proyecto de “Ley orgánica de la instrucción pública”, del presidente Hipólito Yrigoyen y su ministro José S. Salinas (1918);

d) Proyecto de “Ley orgánica de la enseñanza”, del presidente Marcelo T. de Alvear y su ministro Celestino Marcó (1923);

e) Proyecto de “Ley nacional de educación común e instrucción primaria, media y especial”, del presidente Roberto M. Ortiz y su ministro Jorge Eduardo Coll (1939);

f) Proyectos de “Ley de bases sobre educación primaria, secundaria y técnica” y de “Ley de reforma universitaria”, del presidente Juan D. Perón y su ministro Belisario Gaché Piran (1946);

g) Proyecto de “Ley de educación” del ministro Guillermo A. Borda y el secretario de Estado José Mariano Astigueta, durante la presidencia de Juan Carlos Onganía (1969).

De estos proyectos, sólo los de Coll y de Astigueta contienen normas de alcance federal amplio, es decir, obligatorias para todas las jurisdicciones; los restantes se refieren exclusivamente a los servicios educativos dependientes del gobierno federal. Pero unos y otros comprenden a la totalidad de los niveles educativos, con excepción de los proyectos Saavedra Lamas y Coll, que excluyen al universitario.

Por otra parte, los primeros proyectos, interpretando el término “planes” del texto constitucional en su sentido más literal, llegan a establecer las asignaturas de cada plan de estudios, criterio que se va flexibilizando progresivamente hasta limitarse, en los últimos proyectos, a la fijación de objetivos y normas generales de organización y funcionamiento del sistema.

2.1.2. Los fundamentos del Poder Ejecutivo. Independientemente del juicio que pueda merecer cada uno de los proyectos señalados, y de la utilidad que puedan prestar al legislador contemporáneo, ellos constituyen un testimonio altamente calificado acerca de la necesidad del ordenamiento legal propiciado. Vale la pena, en tal sentido, transcribir algunos párrafos de sus autores, extraídos de los correspondientes mensajes de elevación:

a) “El Poder Ejecutivo —decían Roca y Magnasco en 1899— tiene el honor de entregar a vuestras deliberaciones el proyecto de plan de enseñanza general y universitaria, en el propósito de dar cumplimiento a la prescripción constitucional que así lo dispone, fijando de una vez el carácter, la distribución y el alcance de la instrucción pública, sustrayéndola por siempre a las fluctuaciones y cambios que hasta hoy la han señalado. Era tiempo ya de diseñar firmemente tan importante materia de gobierno, no sólo para seguridad del procedimiento oficial, sino también, y principalmente, para librar de peligrosas incertidumbres las declaraciones fundamentales de la Constitución Nacional a este respecto y garantir los derechos que nacen y prosperan a su amparo”.

b) “El Poder Ejecutivo de la Nación —expresaban en 1916 de la Plaza y Saavedra Lamas— somete al estudio de Vuestra Honorabilidad el proyecto de reforma de la ley 1.420. Un doble motivo ha determinado la presentación de este proyecto: en primer término, la necesidad de modificar algunas disposiciones que la experiencia ha demostrado que no corresponden al actual estado de la enseñanza en nuestro país; en segundo término, el propósito de dar la estabilidad que sólo acuerda la ley a escuelas y colegios, como también a los planes vigentes en ellos para la enseñanza. En tanto que la enseñanza universitaria ha podido desarrollarse al amparo de la ley 1.597 y que la enseñanza primaria pudo llenar los propósitos que menciona la ley 1.420, la enseñanza secundaria, normal y comercial, especialmente la primera, se ha desarrollado de modo precario, sufriendo las alternativas organizativas, por la falta de una ley que le diera estabilidad; el fin nunca bien precisado de aquella enseñanza ocasionó multitud de reformas, algunas de detalle, otras más fundamentales, que mantuvieron la incertidumbre en perjuicio de los educandos”.

c) “El Poder Ejecutivo —manifestaban dos años más tarde, en 1918, Yrigoyen y Salinas— tiene el honor de someter a la consideración de Vuestra Honorabilidad el adjunto proyecto de ley orgánica de la instrucción pública, tendiente a dar unidad y estabilidad a las diversas instituciones que dirigen la enseñanza nacional, colocándolas a la altura de los progresos obtenidos por el país en sus distintas manifestaciones y concordantes con los adelantos culturales de la civilización universal. Como notará Vuestra Honorabilidad, el vasto y complejo problema ha sido abarcado en toda su amplitud bajo sus diferentes aspectos, desde su base, la enseñanza primaria, hasta su coronamiento en los altos estudios universitarios. El proyecto fija la fisonomía singular de cada una y marca sus límites propios, establece entre ellas la correlación debida, conformándolas dentro de un sistema lógico y esencialmente democrático”.

d) “Seriamente preocupado el poder ejecutivo —comenzaban diciendo, en 1923, Alvear y Marcó— ante la necesidad cada día más imperiosa de resolver el grave problema educacional argentino que es, sin disputa, el de mayor urgencia y mayor significación para el desarrollo y progreso de la cultura pública, tan íntimamente vinculado a todas las demás manifestaciones de la vida nacional, después de un profundo estudio sobre la materia viene a someter a vuestras deliberaciones el adjunto proyecto de ley orgánica de la enseñanza. El pensamiento que lo informa tiende a cumplir con el mandato constitucional que impone el deber de dictar esta ley, y con la obligación ineludible de estatuir en un cuerpo de legislación, con espíritu de unidad y de armonía, desde los lineamientos básicos en que han de desenvolverse todos los órganos de la enseñanza hasta el orden jerárquico de sus respectivas autoridades. A tal fin, el proyecto reconoce los deberes del estado y los derechos de la sociedad y, vinculando en un común esfuerzo y en una común participación a ambas entidades, persigue el ideal de una justa descentralización de la enseñanza en sus cuatro órdenes fundamentales, acordando a cada uno —con el gobierno y administración de altos consejos suficientemente autónomos e independientes entre sí, y en los cuales participan representantes del estado, de los establecimientos oficiales y de las instituciones libres, bajo la discreta vigilancia de una inspección general de enseñanza a las inmediatas órdenes del ministro de instrucción pública—, los medios de llenar sus funciones dentro de un marco de amplios horizontes, de un régimen equitativo y de equilibrio entre las partes, de respeto a los principios constitucionales y a las doctrinas de la ciencia de la educación, y de eficaz garantía para el juego libre de todas las actividades docentes, que coloca a resguardo de las opiniones unipersonales y de los caprichos reformistas con la seguridad de lo permanente, sin el carácter de lo inmutable, que es la base sólida de toda marcha serena y progresista”.

e) “Tengo el honor de someter a Vuestra Honorabilidad —decían, por su parte, Ortiz y Coll en 1939— el proyecto de ley nacional de instrucción pública para la enseñanza primaria, media y especial. Desde hace muchos años se viene pensando en la conveniencia, en la necesidad, de sancionar una ley que comprenda los diversos y complejos problemas de la instrucción pública y dé estabilidad a las normas jurídicas y administrativas, que hasta ahora se regulan por sucesivos decretos. Además, todavía Vuestra Honorabilidad no ha hecho uso de la atribución que le confiere el artículo 67, inciso 16, de la Constitución Nacional (...). El Poder Ejecutivo ha entendido que, al dictarse esta ley fundamental de enseñanza, debía incorporar a ésta los principios y normas de las leyes anteriores vigentes que estima de concepción insustituible o que la experiencia aconseja necesario mantener (...). La nueva ley debe contemplar todas aquellas cuestiones que reclaman un orden y una solución, a fin de que haya estabilidad en los principios que sustentan el progreso en todos los aspectos de la enseñanza”. El mismo mensaje acompañaba, como apéndice, el texto del decreto n°5.444/38 que designara a la comisión especial a la que se encomendó la elaboración del proyecto, en cuyos considerandos se había dicho: “La educación y la instrucción pública en el país reclaman una reorganización basada en “planes generales” como lo dispone el artículo 67, inciso 16, de la Constitución Nacional, puesto que la uniformidad es el principio que debe regir esencialmente en esta materia en todo el territorio de la República. Por no haberse realizado el pensamiento constitucional sobre una doctrina que respondiera a la realidad argentina, carece la enseñanza media de estatuto legal y no existe entre ésta y la primaria, que es su fundamento y antecedente, la indispensable correlación; así como no hay la necesaria armonía entre los regímenes educativos de las provincias y entre los de éstas y el de la Nación. La concepción de planes generales que respondan al principio de uniformidad que debe fundamentar la enseñanza en todo el país, no impedirá, sin duda, se prevean en la ley las diferencias propias de los medios urbano y rural como asimismo las que determinan los caracteres de ciertas regiones, especialmente en lo concerniente a la instrucción profesional o técnica”.

f) “La educación de un país —puede leerse en la exposición de motivos de los proyectos Perón-Gache Piran del año 1946— no puede ser concebida como un conjunto de partes, según sus diferentes grados, sino como una serie de aspectos de una estructura total, íntimamente entrelazados, de tal modo que la configuración de uno de ellos repercute necesariamente en la de los demás y en esa estructura que todos constituyen”.

g) Finalmente, en los comentarios al pie de diversos artículos de su proyecto, decían, en 1969, Borda y Astigueta: “La ley reglamenta, de conformidad con el artículo 28 de la Constitución, el derecho de enseñar y aprender garantizado por su artículo 14. Asimismo esta ley reglamentaria se sanciona con arreglo a las atribuciones que el artículo 67, inciso 16 de la Constitución confiere al Estado Nacional en lo referente a la atribución de dictar planes de instrucción general y universitaria. Por ello, uno de los propósitos de la ley es armonizar la concurrencia de atribuciones entre la Nación y las provincias, y otro el de conciliar el derecho de enseñar y aprender, concedido a todos los habitantes, con las atribuciones del Estado Nacional referente al dictado de los mencionados planes de instrucción general y universitaria. (...) Es de hacer notar, además, que no obstante las previsiones de los constituyentes de 1853 acerca del dictado de planes de instrucción general y universitaria, la Nación ha carecido en más de un siglo de un instrumento legal rector de la educación con sentido integral. Ello, unido al hecho de que las circunstancias históricas actuales son diferentes de las coyunturas temporales que en cada caso condicionaron el dictado de normas que parcialmente fueron estableciendo el servicio educativo aún vigente, lleva a instituir este sistema nacional de educación”.

2.1.3. Otros proyectos. Además de los proyectos originados en el Poder Ejecutivo, ha habido varios más, de origen parlamentario, que se citan a continuación, con las fechas de su publicación en los respectivos diarios de sesiones:

a) Proyecto de “Plan de instrucción primaria, secundaria y normal”, del diputado Pedro J. Coronado (13-5-1901).

b) Proyecto de “Planes de enseñanza civil”, del diputado Emilio Gouchón (3-6-1901).

c) Proyecto de “Plan de estudios para la instrucción primaria, secundaria y facultativa”, del diputado Emilio Gouchón (12-5-1905).

d) Proyecto de “Ley de enseñanza”, del diputado Celestino Marcó (20-7-1917).

e) Proyecto de “Ley orgánica de la enseñanza”, del diputado Guillermo SuUivan (9-12-1925).

f) Proyecto de “Ley de enseñanza pública”, del diputado Leandro R. Reynés (26-3-1947).

2.1.4. Ultimos intentos. Un nuevo intento de sanción de una ley general de educación fue realizado entre 1974 y 1975, durante las presidencias de Juan D. Perón y de María Estela Martínez de Perón y las gestiones ministeriales de Jorge A. Taiana y de Pedro J. Arrighi, respectivamente. Hubo, con este motivo, hasta una reunión del Consejo Federal de Educación, celebrada en Calafate (Santa Cruz), en abril de 1974. Pero el intento se frustró antes de que pudiera redactarse un proyecto concreto. Algo parecido ocurrió, entre 1979 y 1980, durante la presidencia de Jorge Rafael Videla y la gestión del ministro Juan Rafael Llerena Amadeo. También en esta ocasión hubo anuncios reiterados y reuniones del Consejo Federal de Educación que se ocuparon del tema, pero tampoco se logró elaborar un proyecto.

2.2. Los resultados

2.2.1. Una triple coincidencia. Es interesante observar cómo, a lo largo de los años, los sucesivos titulares del Poder Ejecutivo y sus ministros, no obstante su diversa extracción política, han coincidido en los mismos criterios y reiterado los mismos propósitos: unidad, estabilidad, seguridad, correlación, respeto de las tradiciones, adecuación a las nuevas realidades socio-culturales, y necesidad de dar, por fin, cumplimiento al mandato constitucional. Lo mismo podría decirse de los proyectos de origen parlamentario. Pese a tan sugestiva coincidencia, ningún proyecto logró convertirse en ley, y la mayoría de ellos no obtuvo siquiera el honor de una discusión en regla. Podría agregarse una coincidencia más: casi todos fueron desechados o enviados al archivo no por razones de fondo sino por su supuesta inoportunidad.

2.2.2. Las causas del fracaso. Las causas de esta aparente fatalidad histórica merecen ser analizadas, porque, de no tenérselas en cuenta, cualquier nuevo intento corre el riesgo de seguir el destino de los anteriores.

Por lo pronto, parecería que hay que descartar las causas de orden técnico-pedagógico, pues no es verosímil que todos los proyectos, sin excepción, hayan tenido defectos tan graves de ese tipo, como para no dejar al legislador otra alternativa que su archivo. Hay que indagar, pues, en causas de otro orden. Sin pretensión sistemática alguna, y al solo efecto de facilitar la reflexión sobre el problema, pueden citarse las siguientes:

a) La primera de las causas probables es la sensación de inseguridad jurídico-política que experimentan vastos sectores de la comunidad argentina, en materia educativa. La precariedad y las insuficiencias de la legislación vigente son tales, que nadie puede estar absolutamente seguro de los derechos que le asisten. Lo único cierto es el statu quo. Cada uno sabe que está situado en un sector, en un tramo o en un rincón del sistema y que, por el momento, las cosas funcionan de determinada manera, sin poder explicar exactamente por qué. Para colmo, las leyes educativas más importantes tuvieron en su momento una gestación agitada, y nunca faltan quienes, desde los extremos del espectro socio-político, reabren de tanto en tanto polémicas que, aunque pertenezcan definitivamente al pasado, suscitan desconfianzas, discordias y temores.

En estas condiciones, cualquier intento de reforma integral del régimen vigente produce un efecto que es común a las construcciones materiales y a las jurídicas. Cuando éstas son sólidas, admiten modificaciones y reformas de todo tipo, sin ningún riesgo. Las construcciones precarias y defectuosas, en cambio, apenas se las toca, peligran, y si no se obra con gran precaución terminan derrumbándose. Este temor casi instintivo al derrumbe y a las consecuencias catastróficas que cada sector del sistema o cada grupo social imagina para sí, hace que cualquier intento de reforma sea visto por algunos —o por todos simultáneamente— como una eventual agresión a sus derechos o intereses legítimos, impulsándolos a aferrarse al statu quo, sin dejar por ello de reconocer privada y públicamente sus múltiples defectos.

Esta contradicción crónica entre el reconocimiento teórico de la necesidad de la reforma y la resistencia sistemática a toda reforma concreta es, sin duda, en gran medida, una consecuencia de la inseguridad —consciente o inconsciente, confesada o no— acerca de los propios derechos, frente a las reales intenciones de otros grupos sociales o de los gobernantes que propician la reforma legislativa. No es simple casualidad que los intentos más importantes de reforma se hayan originado en el Poder Ejecutivo, ni que la resistencia u oposición haya provenido siempre de los sectores no representados en el gobierno.

b) Una segunda causa, de menor nivel pero de no menos peso, es la inercia tecno-burocrática. Para medir su importancia, debe tenerse en cuenta que, dentro de la legislación educativa, la mayor parte de las normas son de índole administrativa. De hecho, son las estructuras orgánicas de la administración las que fijan los límites entre un nivel y otro, entre una y otra modalidad, condicionando su funcionamiento y su evolución. Con el correr del tiempo, el servicio educativo termina identificándose con las estructuras que le sirven de apoyo, y cualquier reforma legal más o menos profunda significa, para quienes revistan en ellas, no sólo una crisis de estabilidad y poder, sino una crisis de los esquemas mentales a los que están habituados. De allí a pensar que tales reformas ponen en peligro los altos fines que presidieron en su momento la creación de aquellas estructuras hay sólo un paso. Naturalmente, basta con que estos temores trasciendan a la opinión pública —cosa ciertamente muy fácil de lograr— para que la confusión sea completa.

c) Una tercera causa, por cierto no exclusiva de la problemática educativa, es la subestimación de las normas jurídicas en general, como instrumentos de ordenamiento social e, incluso, como expresiones de un pensamiento lógico. En algunos casos, tal subestimación es consecuencia del escepticismo con respecto a la eficacia misma del derecho, instrumento supuestamente anacrónico, que estaría siendo suplantado ventajosamente por las modernas técnicas de organización y conducción, de análisis de la conducta humana, de comunicación social y hasta de procesamiento de datos. En otros casos, la subestimación tiene motivaciones más radicales: toda norma jurídica sería en última instancia un obstáculo para la libertad, la creatividad y el cambio, condiciones indispensables del progreso, particularmente en el campo cultural y educativo. Lamentablemente, gran parte de la normativa jurídica, incluso en materia educativa, ofrece un buen blanco a estas críticas, tanto por su discutible razonabilidad intrínseca cuanto por sus gruesos defectos formales.

Ante estas deficiencias de la norma, la reacción más fácil y cada vez más común es prescindir de ella y, en lo posible, obtener su supresión, sin advertir que de este modo, lejos de mejorarse la eficiencia y ampliarse el espacio de la verdadera libertad, lo que se logra es agravar el caos y ampliar los márgenes de la arbitrariedad.

d) Finalmente, no podrían dejarse de mencionar las causas de orden político-ideológico. En efecto, en más de una ocasión, los proyectos de reforma, generales o parciales, han sido el campo de batalla circunstancial para enfrentamientos de este tipo, motivados algunas veces en algún detalle del proyecto y, otras, simplemente en la posición o los antecedentes de sus autores, al margen del proyecto en sí. A este respecto resultan muy ilustrativos los cambios de frente de las mismas personas, con relación a los mismos problemas, en épocas distintas. Sin dejar de reconocer la dimensión político-ideológica de muchos temas educativos, esta subordinación de los intereses permanentes de la educación a las exigencias —a veces puramente tácticas— de la lucha político-ideológica es sin duda lamentable, pero forma parte de una realidad que no se puede desconocer. Independientemente de los méritos o defectos intrínsecos de todo proyecto, siempre habrá un sector político o ideológico dispuesto a movilizar en su beneficio los temores, desconfianzas o confusiones que aquél pueda suscitar.

2.2.3. La supuesta inoportunidad de los proyectos. Cualesquiera hayan sido las causas reales o aparentes de la resistencia sistemática a los sucesivos proyectos de reforma legislativa, el argumento decisivo para oponerse a su sanción fue otro: su inoportunidad. Lógicamente, planteada la cuestión en este terreno, todo análisis ulterior resulta superfluo. No se trata ya de discutir el contenido del proyecto, mejorar sus disposiciones o corregir sus defectos, sino sencillamente de “no innovar”, a la espera de tiempos mejores. Ese momento, desde luego, no llega nunca. Podrán cambiar los gobernantes, elaborarse nuevos proyectos, pero nunca faltarán quienes reiteren el mismo reparo.

Tan antigua es esta objeción que, ya en el siglo pasado, el presidente Julio A. Roca y su ministro Osvaldo Magnasco tuvieron que salir a su encuentro con las siguientes palabras, que pueden leerse en el mensaje de elevación de su “Plan de enseñanza general y universitaria” al Congreso: “Podría probablemente observarse que, tratándose de materia tan inestable, no convendría cristalizarla en una ley orgánica permanente; pero nadie negará que venimos rindiendo culto a esa preocupación desde que nacimos a la vida nacional y que en idéntica situación se encuentran todos los pueblos de la tierra, aun aquéllos que ya tienen acentuados por siempre los rasgos de su fisonomía propia, y no obstante han dictado sus leyes de esta clase. Por otra parte, esa misma insubsistencia, tradicional entre nosotros, ha rayado en la más nociva exageración, como Vuestra Honorabilidad lo sabe, y es dado pensar que en presencia del texto constitucional, que resuelve toda duda al respecto, el dictado de la ley se hace ya imprescindible por deber de necesidad. Por lo demás, la índole permanente de esta ley no obstará en caso alguno a su ulterior reforma en los puntos que una probada experiencia aconsejara su mejora, o una saludable iniciativa evidenciara la conveniencia de cualquier innovación. En un proyecto de este género sólo se trazan las líneas directrices y se condensan las doctrinas más fundamentales, librando a la amplitud de la reglamentación la obra quizá más difícil y trascendental del porvenir”. Son palabras escritas hace más de ochenta años, que no han perdido actualidad.

2.2.4. Conclusión. Estas breves consideraciones acerca de los sucesivos proyectos de leyes más o menos generales de educación, y su reiterado fracaso, demuestra que la empresa no es nada fácil. Pero demuestra también que, si no se logra romper este verdadero círculo vicioso en que la cuestión se debate, el deterioro del sistema, por la obsolescencia de su régimen legal, será progresivo. En consecuencia, por ardua que sea la empresa, no puede dejar de intentársela una y otra vez.