3.1. Los propósitos

3.1.1 El diagnóstico previo. Todo proyecto responde a su época, es decir, a una realidad distinta e irrepetible. Quien pretendiera ignorarlo estaría legislando para un país de ficción o, mejor dicho, legislando contra el país. De allí que el paso previo a cualquier intento de reforma sea el análisis de la realidad.

El diagnóstico de la realidad educativa argentina —tanto en sus aspectos institucionales cuanto en los pedagógicos, en los cuantitativos y en los cualitativos— está hecho, reiterado y actualizado en numerosos estudios técnicos y documentos oficiales ampliamente conocidos. Hay incluso uno que, como parte del “Plan nacional de desarrollo y seguridad 1971-1975”, fue aprobado por la ley 19.039, del 14 de mayo de 1971, y cuyas conclusiones no han perdido actualidad. En el curso de esta exposición de motivos se hará «referencia a tales diagnósticos cada vez que sea necesario, para fundamentar o ilustrar algún aspecto particular del anteproyecto. Pero no tendría sentido reproducir aquí datos, juicios y consideraciones generales que, por su reiteración, constituyen casi un lugar común en la literatura especializada y aun en la oficial.

Sólo cabría señalar, antes de seguir adelante, un punto digno, según todos los diagnósticos, de ser especialmente subrayado, a saber: la abismal diferencia entre la problemática educativa de nuestros días y la de cualquier época anterior. Hechos tales como la explosión científico-tecnológica desencadenada a partir de la última postguerra, la crisis universal de los grandes valores tradicionales de nuestra cultura, la penetración ideológica, política y militar de las potencias totalitarias del Este, la influencia creciente de los grandes medios de comunicación social y la correlativa disminución de la influencia educativa de la familia y la escuela, la aceleración de los procesos de cambio tecnológico, social y cultural; todo ello unido, en nuestro caso, a nuestra condición de país culturalmente joven, sometido al asedio de los medios multinacionales de comunicación social, y a nuestra condición geopolítica de país con grandes espacios escasamente poblados, rodeado de pueblos con un crecimiento demográfico sensiblemente mayor, configura un cuadro de situación sin precedentes. Pese a su extrema simplificación, este marco de referencia demuestra que si los argentinos queremos en verdad, no sólo actualizar y modernizar nuestro sistema educativo, sino preservar ante todo nuestra identidad nacional y asegurar nuestra continuidad histórica como nación independiente, será necesaria una profunda renovación del sistema y una verdadera movilización del potencial educativo nacional, a través de un gran esfuerzo conjunto de la comunidad y el Estado.

3.1.2. Los propósitos. Con la salvedad hecha en la introducción de esta exposición de motivos acerca del valor y la eficacia de las leyes, toda ley de educación tiende a la renovación y al perfeccionamiento del sistema educativo. Aquí cabe, sin embargo, una advertencia. Las llamadas “leyes generales de educación” suelen ser el instrumento de una reforma integral y profunda de los sistemas a los que están destinadas. En el caso de este anteproyecto no es exactamente así, no porque la educación pública argentina no necesite una reforma de tales alcances, sino por estos dos motivos: 1) porque una reforma integral y profunda exige una etapa previa de investigación, experimentación, consulta y debate que hasta aquí no se ha dado, y 2) porque la experiencia del pasado, anteriormente analizada, aconseja proceder por etapas graduales, a fin de que los temores, confusiones y desconfianzas que toda reforma provoca entre nosotros no frustren una vez más el intento.

Dentro del propósito general de renovación y perfeccionamiento del sistema educativo, el propósito inmediato del anteproyecto es el reordenamiento jurídico de éste, concebido no como un objetivo final sino como punto de partida de una reforma educativa más profunda. Se trata pues de un propósito deliberadamente limitado, que se traduce no en un proyecto ideal, sino en un proyecto posible, dado el estado actual del sistema y del país.

Con esto no se quiere decir que el texto proyectado sea una simple recopilación de las normas vigentes, pues ello conduciría a la consolidación de sus más graves defectos. Por el contrario, ante la indiscutida evidencia de tales defectos, se han efectuado al régimen actual diversas correcciones y adecuaciones destinadas esencialmente a satisfacer dos necesidades, igualmente imperiosas, que todos los diagnósticos ponen de manifiesto:

a) La necesidad de enfocar la educación pública con una perspectiva global, coherente y sistemática, vale decir, como una unidad orgánica, capaz de superar su actual inorganicidad, desarticulación y rigidez;

b) La necesidad de hallar una fórmula que, sin imponer imperativamente una reforma educativa determinada, permita al menos a las distintas jurisdicciones y a los mismos establecimientos educativos introducir en el sistema las innovaciones pedagógicas que la ciencia y la prudencia aconsejen o, mejor aún, que les de los instrumentos legales para hacer posible la reforma permanente de aquel sistema. En este sentido, podría decirse que la nota característica del anteproyecto es la ampliación del margen de iniciativa y libertad pedagógica de jurisdicciones y establecimientos.

3.2. El ámbito de aplicación

3.2.1. El sistema nacional de educación pública. El primer artículo del anteproyecto delimita su ámbito de aplicación con las siguientes palabras: “Esta ley rige la organización y el funcionamiento del sistema nacional de educación pública, integrado por los siguientes servicios: a) los servicios educativos oficiales que se determinan en el articulado de esta ley, prestados por el Estado federal, las provincias y sus respectivos municipios y entes autárquicos; b) los servicios educativos privados, prestados por personas naturales o jurídicas, reconocidos por el Estado a los efectos de la validez legal de los correspondientes estudios”.

Lo primero que debe señalarse en el texto transcripto es la denominación dada al sistema —sistema nacional de educación pública— cuyos fundamentos fueron dados con anterioridad (N° 1.1.2). Como toda denominación, su importancia es relativa. En trabajos, documentos y proyectos sobre la misma materia pueden encontrarse otras equivalentes: sistema nacional de educación, sistema educativo argentino, sistema federal de educación o sistema federal de educación pública. Todas ellas pueden considerarse alternativas válidas de la que figura en el anteproyecto.

Lo que importa, más que la denominación, es el concepto. Al respecto, el texto no da una definición teórica o doctrinaria del sistema, sino que se limita a describirlo y caracterizarlo, precisando sus componentes. La omisión responde al propósito de evitar las definiciones de ese tipo, más propias de los trabajos técnicos o científicos que de las normas legales. No obstante, del texto citado se desprenden con suficiente claridad sus tres caracteres esenciales, que conviene analizar con algún detenimiento, a saber: 1) el carácter público; 2) el carácter nacional o federal; 3) el carácter plural.

3.2.2. Carácter público del sistema. El anteproyecto adopta la distinción conceptual hecha en la introducción de esta exposición de motivos (N° 1.1.2 y 1.2.1) entre la educación en general (el “enseñar y aprender” genérico del artículo 14 de la Constitución) y la educación pública (la “instrucción general y universitaria” del artículo 67, inciso 16), distinción que, como se recordará, gira fundamentalmente en torno de los efectos jurídicos del aprendizaje (habilitación para pasar de un establecimiento a otro, para proseguir estudios superiores y para ejercer determinadas actividades profesionales), que sólo la ley —es decir el Estado— puede otorgar.

Esta caracterización teórica de la educación pública no se adecúa exactamente —conviene tenerlo en cuenta— al contenido del anteproyecto. En efecto, hay dos excepciones, que son las siguientes:

a) Por una parte, hay servicios educativos contemplados y regulados por el anteproyecto que educan, forman y capacitan, pero no otorgan “habilitación legal” alguna. La educación pre-primaria, por ejemplo, no es habilitante, porque se puede acceder al nivel primario sin haberla recibido.

En la educación terciaria técnica, igualmente, la mayoría de las carreras o especialidades no habilitan legalmente por sí mismas ni para proseguir otros estudios ni para un ejercicio profesional determinado. No obstante, debido a su íntima relación con el resto del sistema, estos servicios educativos son contemplados expresamente en el anteproyecto.

b) Otros servicios educativos, en cambio, pese a ser habilitantes, es decir, públicos por naturaleza, no están comprendidos en el anteproyecto, como ocurre con la formación del personal del servicio exterior, la defensa nacional, la seguridad pública, etc.

A pesar de estas diferencias parciales entre la noción teórica de educación pública, elaborada a priori, y la materia concreta regulada por el anteproyecto, es indudable que este sistema que comienza en el preprimario y culmina en el cuaternario, y que en cierto modo constituye el eje en torno del cual giran todos los demás servicios educativos prestados por la comunidad y el Estado, merece la denominación que se le da en el texto transcripto.

3.2.3. Carácter nacional o federal del sistema. El anteproyecto establece un régimen común y obligatorio para todas las jurisdicciones (la nacional y las provinciales), extensivo lógicamente a los respectivos municipios (como la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires) y entes autárquicos institucionales (como las universidades nacionales y provinciales). En este punto no hay excepciones, y la denominación dada al sistema corresponde exactamente a su carácter nacional o federal, que para el caso significa lo mismo. Se trata de la aplicación del artículo 67, inciso 16, de la Constitución, en su alcance máximo, antes explicado (N° 1.2.1).

3.2.4. Carácter plural del sistema. El anteproyecto reconoce distintas opciones dentro de la unidad del sistema, comenzando por la opción entre servicios educativos oficiales o estatales y servicios educativos privados, sin duda la más importante de todas. Existe, pues, una distinción entre la naturaleza jurídica del sistema y la de los servicios educativos que lo integran. El carácter público del primero no convierte automáticamente en públicos a los segundos. Son públicos, desde luego, los servicios y establecimientos educativos pertenecientes al Estado, pero no los pertenecientes a personas naturales o jurídicas no estatales, comúnmente llamadas privadas.

Con respecto a este punto, caben dos observaciones: a) La primera se refiere al requisito del reconocimiento de los servicios educativos privados por el Estado, en virtud del cual tales servicios entran a formar parte del sistema nacional de educación pública y quedan sujetos a la supervisión estatal. El anteproyecto deja sentado que tal reconocimiento tiene por único objeto la validez legal de los correspondientes estudios (es decir, la habilitación para pasar de un establecimiento a otro, para proseguir estudios superiores o para ejercer una actividad profesional determinada). Si no fuera por esta razón, el reconocimiento sería innecesario, atento a la amplitud del derecho constitucional de “enseñar y aprender”.

b) La segunda observación se refiere a la terminología empleada. Los servicios educativos privados han sido denominados también en la legislación argentina y comparada, según las épocas, particulares, libres, no estatales y no oficiales. La denominación adoptada por el anteproyecto es, entre todas, la que mejor expresa la naturaleza jurídica y el estatuto legal de esos servicios, aún en el caso de los establecimientos pertenecientes a la Iglesia Católica, no obstante su condición de persona jurídica de carácter público que le otorgan la Constitución y el artículo 33 del Código Civil. En cuanto a los servicios educativos prestados por el Estado (Estado federal, provincias, municipios y entes autárquicos), llamados también, según las épocas y los lugares, públicos, estatales, oficiales o fiscales, el anteproyecto, para no emplear el término público con dos alcances distintos (e incluso para evitar la confusión que podría crear en esta materia la terminología del artículo 33 del Código Civil), opta por el término oficial. De cualquier manera, se trata en ambos casos de una cuestión terminológica, y todas las denominaciones citadas pueden considerarse alternativas válidas de las empleadas por el anteproyecto. Lo importante, desde el punto de vista conceptual y jurídico, es que no haya lugar a confusión alguna entre el carácter público de los servicios y establecimientos del Estado y el carácter privado de los servicios y establecimientos pertenecientes a personas naturales o jurídicas no estatales.

3.2.5. Los otros ámbitos educativos. De lo expresado hasta aquí se desprende claramente que el sistema nacional de educación pública —cuya organización y funcionamiento constituyen la materia propia de la ley federal de educación— no se identifica con el llamado “sistema educativo global”. Esto conduce a considerar brevemente sus relaciones con los ámbitos educativos que están más allá de sus fronteras legales y que en la terminología técnica contemporánea se suelen englobar bajo la denominación de educación no formal o sistema educativo no formal, cuya importancia creciente no necesita demostración.

Es precisamente esa importancia —debida sobre todo, aunque no exclusivamente, a los modernos medios de comunicación social— o que lleva, en la teoría y en la práctica, a separar cada vez menos los dos grandes ámbitos de la educación, ya analizados en la introducción de esta exposición de motivos (N° 112). Una ley de educación, se dice no sin fundamento, no puede ignorar esta realidad, prácticamente desconocida hasta hace algunas décadas.

Sin negar la validez de esos conceptos, el anteproyecto mantiene la distinción señalada, por dos razones:

a) La primera es conceptual: aunque el ámbito de la educación pública y el de la llamada educación no formal pertenezcan en definitiva al campo común de la cultura, hay entre ambos diferencias jurídicas insoslayables. En el primero, el Estado tiene una función significativa, no sólo legítima, sino también necesaria; en el segundo, en cambio, puede promover iniciativas y corregir abusos, pero en rigor su intervención será siempre mínima, porque no está en juego la validez legal del aprendizaje. Así pues, aunque sociológicamente ambos terrenos puedan confundirse, resulta jurídicamente imposible someterlos al mismo estatuto legal. Por falta de claridad conceptual, se suele incurrir en este punto en abiertas contradicciones, como pretender, por ejemplo, una “desinstitucionalización” casi total de la escuela y exigir simultáneamente una mayor intervención del Estado (por la vía de reglamentos, reconocimientos, controles arancelarios, etc.) en la educación no formal. Es decir, disminuir la gravitación de la ley donde ésta —al margen de los excesos que pudieran existir— tiene una base de legitimidad indudable y aumentarla allí donde ella debe ceder paso a la libertad.

b) La segunda es práctica: si no se pone previamente orden en la educación pública, no tiene sentido agregar al problema otras cuestiones de complejidad notoria, dificultando aún más una tarea de suyo difícil. Hay en este punto prioridades técnicas y políticas que conviene respetar.

De acuerdo con esta línea de pensamiento, el anteproyecto limita sus referencias a los ámbitos educativos ajenos al sistema nacional de educación pública, a lo siguiente:

a) Dispone la aplicación supletoria de sus disposiciones a los servicios educativos oficiales y privados no comprendidos en el sistema nacional de educación pública, en la medida en que ello sea compatible con sus respectivos regímenes legales (Capítulo 1°);

b) Establece que toda actividad que se realice en el seno de la comunidad nacional deberá preservar la acción del sistema educativo y cooperar con él en la consecución de sus fines, agregando que el Estado deberá exigir el cumplimiento de este deber de colaboración educativa y solidaridad nacional, en especial, a los medios de comunicación social y a cualquier otro medio de influencia masiva sobre la población, siempre que no se afecten derechos o garantías constitucionales (Capítulo 4°);

c) Prevé expresamente la coordinación de la educación pública con los diversos servicios y medios educativos no comprendidos en el anteproyecto (Capítulo 5°);

d) Garantiza la posibilidad de validar, revalidar y obtener la equiparación de estudios realizados fuera del sistema nacional de educación pública, a los efectos del reconocimiento de su validez legal (Capítulo 15°);

e) Finalmente, prevé la posibilidad del empleo de medios de educación a distancia (televisión, radio, prensa o correspondencia) para el desarrollo de planes y el otorgamiento de títulos con validez legal (Capítulo 22°).

3.3. La estructura general del anteproyecto

3.3.1. La estructura formal. En el aspecto formal, el anteproyecto contiene 8 títulos (incluido el preliminar) y 32 capítulos, que pueden clasificarse así:

a) Un capítulo preliminar, con disposiciones de la máxima generalidad (ámbito de aplicación, órganos de aplicación y terminología legal);

b) Cuatro capítulos (Capítulos 2° a 5°) dedicados a los principios fundamentales del sistema, es decir, a sus bases doctrinarias;

c) Veintiséis capítulos (Capítulos 6° a 31°) dedicados a las bases orgánico-funcionales del sistema, es decir, al conjunto de normas necesarias para asegurar su unidad en todo el país. Una parte de esas normas (Capítulos 6° a 15°) se refieren a los aspectos educativos propiamente dichos (régimen orgánico y pedagógico de los distintos niveles educativos) y otra parte (Capítulos 16° a 31°) a los aspectos institucionales (gobierno, establecimientos, financiamiento, sanciones, etc.);

d) Finalmente, un último capítulo (el 32°), contiene disposiciones transitorias dirigidas a facilitar la transición entre un régimen legal y otro.

Con ligeras variantes, esta estructura es la clásica en leyes de este tipo, y resulta técnicamente muy práctica para el análisis y la aplicación del texto legal.

3.3.2. La estructura conceptual. En la parte especial de esta exposición de motivos se comentará y analizará, por su orden, cada uno de los capítulos expresados. Pero, antes de ello, conviene tener una visión del conjunto, con un enfoque más conceptual. A tal fin, nada mejor que retomar lo ya adelantado en la introducción de esta exposición de motivos acerca del contenido de una ley federal de educación (N° 1.1.3). Se dijo entonces que toda ley de esa naturaleza, en última instancia, está dirigida a regular cuatro relaciones jurídicas fundamentales, a saber:

a) La relación persona-comunidad-Estado;

b) La relación gobierno federal-gobiernos de provincia;

c) La relación Poder Legislativo-Poder Ejecutivo (dentro del gobierno federal;

d) La relación alumnos-docentes-autoridades educativas.

Estas cuatro relaciones se encuentran y entrecruzan en todas las cuestiones que plantea la educación pública y, por consiguiente, en cada uno de los capítulos de la ley. Ellas configuran, por decirlo así, la estructura teórica o conceptual de toda ley federal de educación, independientemente de la estructura formal adoptada por el legislador. El análisis del anteproyecto con este enfoque global, teniendo en cuenta, tanto los principios generales aplicables, cuanto los antecedentes históricos de cada cuestión, permitirá una mejor comprensión de su texto y facilitará la interpretación de las normas particulares de cada capítulo.