6.1. La cuestión

6.1.1. Encuadre conceptual. En la introducción de esta exposición de motivos, al considerarse las relaciones jurídicas involucradas en una ley federal de educación (N° 1.1.3), se señalaron, en tercer término, las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo del gobierno federal. Se aclaró entonces que, en lo fundamental, tales relaciones están reguladas por la Constitución Nacional, pero que, en la práctica, el deslinde exacto de competencias, funciones o responsabilidades entre ambos poderes depende de la amplitud y el detalle con que el Poder Legislativo ejerza sus atribuciones constitucionales, toda vez que, en medida inversa a tal amplitud y detalle, queda al Poder Ejecutivo un mayor margen de acción en la materia. Esta acción tiene dos manifestaciones: 1) los actos administrativos de alcance particular o singular, llamados simplemente actos administrativos (por ejemplo, la incorporación de un establecimiento educativo privado, el otorgamiento de un título o grado, etc.); 2) los actos administrativos de alcance general, llamados también reglamentos ejecutivos (por ejemplo, la reglamentación del estatuto del docente). De ambas manifestaciones, interesa sobre todo la última, porque es en el ejercicio de la potestad reglamentaria donde los límites entre la función legislativa y la ejecutiva pueden confundirse con más facilidad y donde, por consiguiente, el deslinde legal resulta más necesario.

6.1.2. Encuadre constitucional genérico. Pese a su aparente sencillez, en el terreno constitucional el tema tiene algunos aspectos bastante complejos, especialmente en lo que respecta a la mencionada potestad reglamentaria. Para su correcto análisis, conviene tratar la cuestión, primero en su encuadre general, común a cualquier materia legal, y luego en su encuadre específico, exclusivo de la educación pública.

a) La regla general en esta materia es que la reglamentación de la ley, dentro del ámbito propio del gobierno federal, corresponde al Poder Ejecutivo. El artículo 86, inciso 2, de la Constitución, al enumerar las atribuciones del presidente de la Nación, expresa que éste “expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. Pero cuando una ley obliga, no solamente a la administración pública nacional, sino también a las provincias, y, al propio tiempo, ella requiere para su aplicación el dictado de normas reglamentarias, éstas corresponden a los gobiernos locales, pues el Poder Ejecutivo nacional es cabeza de la administración pública nacional, no de las provinciales. En materia educativa, podría citarse como ejemplo la ley 19.524, de escuelas de fronteras, que contiene normas generales para todo el país, pero deja librada su reglamentación a las distintas jurisdicciones. En otras materias, podrían citarse diversas leyes laborales que contienen normas para todo el país y, además, algunas exclusivas para la Capital Federal y los territorios nacionales, dejando a las provincias el dictado de normas equivalentes, para sus respectivos territorios. Esta es la regla general, pero el Poder Legislativo puede modificar sus alcances, restringiendo o ampliando excepcionalmente las atribuciones comunes del Poder Ejecutivo, como enseguida se verá.

b) El Poder Legislativo puede restringir la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, creando entes u organismos autárquicos o descentralizados con competencia específica en determinadas materias, en cuyo caso las reglamentaciones respectivas corresponden total o parcialmente —según lo establezca la propia ley— a tales entes u organismos. Esto es lo que ocurrió, en materia educativa, con el Consejo Nacional de Educación, creado por la ley 1.420; con las universidades nacionales, a partir de la ley 1.597; y con el Consejo Nacional de Educación Técnica, creado por la ley 15.240.

c) El Poder Legislativo puede ampliar la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, delegando en él la facultad de completar o integrar la ley en algunos aspectos que, generalmente por razones de orden técnico, prefiere dejar librados a su arbitrio, bajo las condiciones y dentro de los límites que la propia ley fija, en cuyo caso se está en presencia de lo que en derecho constitucional y administrativo se denomina un “reglamento delegado” o “reglamento de integración”. Estos reglamentos, según lo disponga el propio Congreso, pueden tener dos alcances.

En la generalidad de los casos, el alcance está limitado exclusivamente al ámbito de la administración pública dependiente del gobierno federal. Un ejemplo de tales reglamentos es el aprobado por el decreto 371/64 que implanta un nuevo régimen de incorporación de establecimientos educativos privados, cuyo fundamento es el artículo 5° de la ley 13.047, cuyo texto dispone: “El Poder Ejecutivo reglamentará el procedimiento a seguir para el ingreso y promoción de los alumnos de los establecimientos adscriptos a la enseñanza oficial, en sus distintos ciclos y etapas de los planes de estudios”.

En otros casos —que son los menos frecuentes— el alcance de estos reglamentos se extiende a todo el país, obligando en consecuencia también a los gobiernos de provincia. Un ejemplo de estos reglamentos “delegados”, con fuerza obligatoria en todas las jurisdicciones, es el previsto en los artículos 12 y 22 de la ley 9.688, de accidentes de trabajo, que facultan al Poder Ejecutivo para determinar en concreto las incapacidades absolutas y parciales y las llamadas enfermedades profesionales, cuyo detalle no figura en la ley.

6.1.3. Encuadre constitucional específico. En los distintos casos que acaban de analizarse, el deslinde de atribuciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo depende exclusivamente de la apreciación y el criterio político del primero de ellos. Pero en materia educativa el problema tiene características propias, a raíz del término “planes de instrucción” empleado por el artículo 67, inciso 16, de la Constitución. Al considerarse las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos de provincia (N° 5.1.2), se vio que tal término podía interpretarse en un sentido técnico-pedagógico (como sinónimo de planes de estudios o currículos) o en un sentido político-pedagógico (como sinónimo de planes de desarrollo y organización de la educación pública). La distinción tiene importancia no sólo en lo que respecta a aquellas relaciones, sino también en las que ahora se consideran. En efecto, si la interpretación correcta fuera la expresada en primer lugar, evidentemente la discrecionalidad del Poder Legislativo, en lo que se refiere a la amplitud y al detalle de sus propias normas en materia de planes de estudios, quedaría reducida a su mínima expresión, pues estaría constitucionalmente obligado a resolver por sí mismo, sin posibilidad alguna de delegación, las múltiples cuestiones técnico-pedagógicas explícita o implícitamente contenidas en dichos planes. Pero nadie sostiene actualmente tal interpretación. En efecto:

a) El propio Congreso la descartó sistemáticamente en todos los casos en que debió legislar sobre educación pública, como ocurrió al sancionarse las leyes 1.420, de educación primaria; 15.240, de educación técnica; 1.597, de universidades nacionales; y posteriores leyes universitarias.

b) La Corte Suprema de Justicia, por su parte, al analizar el mismo tema, a propósito de la constitucionalidad de la ley Avellaneda (n° 1.597), declaró que “el Congreso mismo ha entendido que cumplía su misión constitucional dando los lineamientos generales dentro de los cuales debe desenvolverse la instrucción superior, al sancionar una ley orgánica como la mencionada, en donde están trazados aquéllos y en donde se crean los organismos adecuados a tales fines; sin perjuicio de que las Cámaras Legislativas, en cualquier momento, puedan dictar las providencias que crean convenientes a su mejor dirección” (Caso “Pedro Bergés c/. Gobierno Nacional”, Fallos C.S.J.N., T. 166, pág. 264). La misma opinión sustentan los comentaristas que se han ocupado del tema.

c) Paradójicamente, ha sido el propio Poder Ejecutivo el que, al proyectar en otros tiempos algunas leyes generales de educación, incluyó en ellas planes de estudios completos, como si su aprobación correspondiera al Congreso. Pero ya se sabe que éste nunca aprobó tales proyectos.

d) En síntesis, también en lo que respecta a las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo la interpretación correcta es la político-pedagógica expresada en segundo lugar (N° 5.1.2). Por consiguiente, el término “planes de instrucción” no importa una excepción a las reglas generales sobre delegación y reglamentos delegados analizadas precedentemente; y, una vez establecidos los “lineamientos generales” de la educación pública, el Poder Legislativo puede —desde luego sin estar obligado a ello— delegar en el Poder Ejecutivo (o en otros entes autárquicos o descentralizados) la regulación, por vía reglamentaria, de los demás aspectos de la educación pública, incluidos los planes de estudios.

6.2. El régimen vigente

6.2.1. La acción legislativa. A la luz del enfoque conceptual y constitucional que acaba de hacerse, el comportamiento histórico del Poder Legislativo puede resumirse así:

a) El Poder Legislativo ha ejercitado las atribuciones otorgadas por el artículo 67, inciso 16, de la Constitución, en materia educativa, de manera parcial, esporádica e inorgánica. Y además con alcance limitado exclusivamente a la administración educativa dependiente del gobierno federal (excepto en el caso de la ley 19.524, de escuelas de fronteras);

b) En algunos sectores del sistema educativo restringió al máximo el campo de acción del Poder Ejecutivo, creando entes autárquicos (Consejo Nacional de Educación, universidades nacionales. Consejo Nacional de Educación Técnica) y otorgándoles competencias específicas de gran amplitud;

c) En otros sectores, en cambio, otorgó al Poder Ejecutivo un margen de discrecionalidad tan amplio como el del mismo legislador, ya sea por delegación legal (caso del artículo 5° de la 13.047, citado en el N° 6.1.2, c), ya sea simplemente por omisión de toda regulación legal (caso del nivel medio, excepto la modalidad técnica dependiente del Consejo Nacional de Educación Técnica, y de todo el nivel terciario no universitario);

d) En contradicción con ambas actitudes, en algunos casos dictó normas particulares sobre aspectos parciales, y si se quiere minúsculos, de la educación pública, que en rigor de verdad tendrían que haber sido materia de reglamentos y nunca de leyes. Como ejemplos de esta última actitud pueden citarse la ley 12.759, sobre enseñanza de la jardinería, la horticultura y la arboricultura en las escuelas primarias; la ley 12.766, sobre enseñanza del idioma portugués en los niveles medio y superior; la ley 16.583, que dispone la inclusión de la enseñanza teórico-práctica del cooperativismo en todos los planes y programas de estudios, y la ley 20.862, que implanta la ficha “físico-médica deportiva y de aptitud” en todos los establecimientos educativos.

En resumen, difícilmente se podría idear un régimen más defectuoso, contradictorio e inadecuado para una conducción educativa orgánica y eficiente.

6.2.2. La acción ejecutiva. No es de extrañar que, con un marco legal como el descripto, la acción del Poder Ejecutivo haya tendido a desnaturalizarse. En efecto:

a) Teóricamente, como consecuencia de la acción legislativa mencionada, la acción del Poder Ejecutivo tendría que haberse sectorizado, abarcando nada más que la enseñanza secundaria (menos la modalidad técnica) y la enseñanza superior no universitaria, pues el resto estaba bajo la responsabilidad de entes autárquicos (Consejo Nacional de Educación, Consejo Nacional de Educación Técnica y universidades nacionales). Este sector no era muy extenso, pero dentro de él el Poder Ejecutivo gozaba de una discrecionalidad casi total, atento a la ausencia de normas legales que regularan su acción.

b) De hecho, las frecuentes intervenciones de los organismos autárquicos mencionados —sobre todo en las últimas décadas— han dado al Poder Ejecutivo un margen de acción mucho más amplio que el previsto en la legislación vigente. La discrecionalidad que gozaba en un sector del sistema se ha extendido al todo, llevándolo con demasiada frecuencia a confundir las funciones administrativas que le son propias con las legislativas que le son completamente ajenas.

c) A esto se suma la práctica bastante generalizada, en virtud de la cual el Poder Ejecutivo delega sus atribuciones en el ministro del área (cuya máxima expresión es el decreto 2.745 del 31-12-80). Esta discrecionalidad ejecutiva otorga al ministro del área un poder aparentemente muy grande; pero su resultado final es paradójicamente muy pobre, porque la gestión de los sucesivos ministros no goza en modo alguno de la estabilidad y la permanencia de la ley. Con lo cual todo se reduce, en definitiva, a una serie de marchas y contramarchas que, aparte de desconcertar a docentes, alumnos y familias, dejan generalmente las cosas en el mismo lugar. Lo más lamentable es que, mientras tanto, los aspectos específicamente administrativos de la gestión ministerial (como la conducción, la supervisión y el apoyo técnico del personal docente, la experimentación e investigación educativas, la racionalización de los servicios educativos, el equipamiento de los establecimientos y tantas otras actividades de similar importancia) no son atendidos o quedan librados a la rutina burocrática.

d) Finalmente, para completar el cuadro, debe tenerse en cuenta que el ministro, a su vez, delega muchas de sus atribuciones —formalmente o de hecho— en funcionarios subalternos, con lo cual, mediante resoluciones que ni siquiera tienen una publicidad adecuada, se pueden adoptar medidas de verdadera trascendencia.

En resumen, la irracional combinación de autarquías, omisiones legales, delegaciones consecutivas de competencias y confusión generalizada de las funciones legislativa y ejecutiva contribuye, sin lugar a dudas, a desarticular la acción de gobierno, desorientar a la opinión pública y agravar la ineficiencia del sistema.

6.3. El anteproyecto

6.3.1. Pauta general. Una ley federal de educación implica, por definición, un deslinde automático e integral de las respectivas esferas de acción' de los poderes Legislativo y Ejecutivo. A partir de ese deslinde, comienza la ejecución de la ley, a cargo del último de los poderes citados y a través de los dos medios jurídicos ya citados (N° 6.1.1): el reglamento ejecutivo y el acto administrativo. Todo ello, desde luego, dentro del ámbito de la administración educativa nacional, porque en el ámbito provincial tales atribuciones corresponden a los respectivos gobiernos.

Nada de esto necesita ser autorizado ni declarado por la ley, pues se trata de principios cuya fuente inmediata es la Constitución. No obstante, si en alguna oportunidad el anteproyecto hace referencia a estas formas ordinarias de ejecución de la ley, es sólo por una razón de claridad conceptual, no por razones de necesidad jurídica.

Esta es la regla general. Pero hay casos en que el anteproyecto se aparta de ella, sea para restringir, sea para ampliar las atribuciones del Poder Ejecutivo, para lo cual, obviamente, es necesaria una norma legal expresa.

6.3.2. Restricciones a las atribuciones del P.E. El anteproyecto restringe expresamente las atribuciones del Poder Ejecutivo de dos maneras:

a) En primer lugar, otorgando competencias específicas en materia educativa a determinados entes autárquicos institucionales (las universidades nacionales) y a determinados entes autárquicos —o descentralizados-territoriales (la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur). En estos casos, las atribuciones ordinarias del Poder Ejecutivo (reglamentos ejecutivos y actos administrativos) quedan transferidas —salvo excepción legal expresa— a los órganos de gobierno o administración de tales entes (Capítulo 16°).

b) En segundo lugar, reservando determinadas atribuciones al Poder Legislativo, lo que equivale a prohibir su ejercicio al Ejecutivo. En algunos casos la atribución reservada —o prohibida al Poder Ejecutivo— se refiere a normas de carácter general (por ejemplo, sanción del régimen orgánico de las universidades nacionales); en otros, a actos administrativos de alcance particular (por ejemplo, la creación, fusión, división o supresión de universidades nacionales) (Capítulo 16°).

6.3.3. Ampliación de las atribuciones del P.E. En el encuadre constitucional de la cuestión (N° 6.1.2) se ha visto que la ampliación de las atribuciones del Poder Ejecutivo se logra mediante la llamada “delegación” de competencia y se traduce en los reglamentos delegados o reglamentos de integración. El anteproyecto aplica este mecanismo legal en dos situaciones:

a) La primera corresponde a las reglamentaciones obligatorias para todas las jurisdicciones. V.\ anteproyecto determina taxativamente los casos en que el Poder Ejecutivo está habilitado para dictarlas, el más importante de los cuales es la aprobación de las bases federales de los planes de estudios (objetivos, contenidos mínimos, título o certificado final y habilitaciones correspondientes) para los niveles primario, secundario y terciario no universitario. Entre los casos restantes, pueden citarse las normas generales sobre: 1) revalidación de títulos y estudios extranjeros; 2) documentación mínima de los establecimientos educativos; 3) estadística educativa; 4) establecimientos educativos en zonas y áreas de fronteras; 5) establecimientos anexos a unidades militares; 6) servicios educativos que emplean medios de comunicación a distancia; etc. En todos estos casos, el anteproyecto impone al Poder Ejecutivo la obligación de proceder con arreglo al régimen de coordinación federal, instituido por el propio anteproyecto, esto es, requerir previamente el dictamen del Consejo Federal de Educación (Capítulos 6°, 15°, 16°, 21° y 22°). La importancia de estas disposiciones es evidente, toda vez que, de no mediar una “delegación” expresa del Poder Legislativo, el Ejecutivo no podría dictar normas obligatorias para todas las provincias.

b) La segunda corresponde a reglamentaciones cuya obligatoriedad queda circunscripta a los servicios educativos nacionales, en materias que el anteproyecto reserva al Poder Legislativo, como ocurre —según se ha visto— con el régimen orgánico de las universidades nacionales. No obstante esta reserva general, el mismo anteproyecto hace lugar a algunas excepciones habilitando expresamente al Poder Ejecutivo para ciertos actos. Por ejemplo, la aprobación de los estatutos universitarios, la aprobación de las bases de nuevas carreras universitarias (esquema general del plan de estudios, título y habilitaciones profesionales), etc. En estos casos de excepción, el anteproyecto impone al Poder Ejecutivo determinadas exigencias: proceder a propuesta de las propias universidades o bien requerir la opinión del Consejo Interuniversitario (Capítulos 12°, 13°, 16°, 19°, 24° y 25°)

La razón de estas “delegaciones” de competencia es obvia. En todos los casos ellas se refieren a materias que requieren unidad de criterio entre todas las jurisdicciones, pero que, al mismo tiempo, ya sea por su carácter primordialmente técnico o por la diversidad y variabilidad de las circunstancias de hecho que las rodean, no resulta práctico reglamentar en todos sus detalles dentro del texto legal. La solución jurídicamente más razonable es, pues, encomendar esa reglamentación al Poder Ejecutivo. Ello no supone, desde luego, menoscabo alguno de las atribuciones constitucionales del Congreso, porque el Ejecutivo está obligado a actuar dentro de los “lineamientos generales” fijados por la ley. Y además porque, en caso de extralimitación, desacierto o inoportunidad de los reglamentos delegados, el legislador puede dictar en cualquier momento “las providencias que considere convenientes”, como dijo la Corte Suprema en el fallo antes citado (N° 6.1.3).