7.1. La cuestión
7.1.1. Encuadre conceptual. Las relaciones analizadas en los capítulos anteriores, no obstante su importancia, no son más que la estructura jurídica que sirve de sustento a las múltiples y complejas relaciones entre autoridades educativas, docentes y alumnos, en materia técnico-pedagógica propiamente dicha. Estas relaciones, a las que ya se hizo referencia en la introducción de esta exposición de motivos, al hablar de la materia propia de una ley federal de educación (N° 1.1.3), poseen algunas características diferenciales que conviene destacar:
a) En primer lugar, mientras las relaciones analizadas anteriormente son básicamente institucionales —entre el Estado y las personas en abstracto, entre el gobierno federal y los gobiernos de provincia, y entre los poderes Legislativo y Ejecutivo del gobierno federal—, las que ahora se consideran son esencialmente personales —entre hombres que enseñan, que aprenden y que dirigen a unos y a otros— y, como tales, están sujetas no sólo a normas jurídicas, sino también a normas pedagógicas y éticas. Este carácter fue señalado en los primeros párrafos de esta exposición de motivos, al expresarse que la educación es una empresa esencialmente extrajurídica, y no podría ser desconocido sin poner en peligro la eficacia de todo el sistema.
b) En segundo lugar, y como consecuencia de lo que se acaba de decir, mientras las relaciones analizadas en los capítulos anteriores se plantean en el vasto escenario del “macrosistema” —entendido como el conjunto de los servicios educativos de todos los niveles y jurisdicciones—, las que ahora se consideran sólo pueden concebirse en el limitado escenario de un establecimiento educativo, donde la interacción de alumnos, docentes, autoridades escolares o académicas y, eventualmente, padres de alumnos configura un auténtico “microsistema”. Este término destaca gráficamente una realidad incuestionable. En efecto, cualquiera sea la dimensión y complejidad de un sistema educativo, el alumno sólo tiene contacto humano con el reducido número de docentes que lo guían en su formación y aprendizaje. Estos, a su vez, sólo tienen ese mismo contacto con sus alumnos y con el número más reducido aún de funcionarios que dirigen y supervisan su labor. A estos tres protagonistas se suman, cuando los alumnos son menores, sus propios padres. Y con ello se cierra el círculo.
Es verdad que este “microsistema” no es autosuficiente, y que la estructura jurídica y técnico-pedagógica del “macrosistema” condiciona en buena medida su funcionamiento; pero no es menos cierto que, en un ordenamiento racional, el último debería organizarse en función de las exigencias del proceso educativo, cuyo ámbito natural es el “microsistema”. Sólo de éste —llámese escuela, colegio o facultad— puede decirse en rigor que es una “comunidad educativa en la que el hombre se forma integralmente, mediante la asimilación sistemática y crítica de la cultura”.
Bastan estas simples observaciones para poner de relieve la importancia de la cuestión y su incidencia decisiva en la eficacia final de la educación pública.
7.1.2. Encuadre constitucional.
Y aquí cabe una advertencia. Cuando se plantea la cuestión en estos términos, en lo que primero se piensa es en los contenidos del aprendizaje y más concretamente en la educación cívica, llamada también, según las épocas, educación democrática, ciudadana o política. Pero los principios constitucionales deben informar no sólo algunos contenidos, sino al sistema y al proceso educativos en su totalidad. El histórico lema “educar al soberano” no puede quedar reducido a la inclusión de algunos contenidos democráticos en un régimen pedagógico monolítico y autoritario. En otras palabras, cada unidad del sistema educativo debe ser una imagen del país deseado por
a) Una de ellas es la primacía del hombre —docente o alumno— sobre las estructuras, lo cual significa que es el sistema el que debe estar al servicio del hombre y de la comunidad, adaptándose a sus reales necesidades, y no a la inversa.
b) Otra, no menos importante, es el respeto de la personalidad de alumnos y docentes, que se manifiesta a través del estímulo de la iniciativa, la creatividad y la responsabilidad de unos y otros, dentro de la unidad del sistema. En efecto, si
c) Finalmente, un régimen inspirado lealmente en
7.2. El régimen vigente
7.2.1. El macrosistema. Acaba de expresarse (N° 7.1.1) que la estructura jurídica y técnico-pedagógica del “macrosistema” condiciona en buena medida el funcionamiento del llamado “microsistema” y, por ende, el proceso educativo que se desarrolla en su seno. De allí que, para analizar las relaciones entre alumnos, docentes y autoridades educativas, convenga comenzar por el análisis de aquella estructura.
Ahora bien, de acuerdo con las conclusiones prácticamente unánimes de todos los diagnósticos, la característica más notoria del “macrosistema” es su inorganicidad, vale decir, su fragmentación en subunidades aisladas y rígidas. A despecho de las declaraciones retóricas sobre los grandes objetivos comunes, lo cierto es que el sistema se asemeja a un archipiélago donde cada parte defiende su insularidad con celo no disimulado.
El problema viene de lejos. Es sabido que el actual sistema se construyó, hace más de un siglo, sobre la base de cuatro piezas independientes: la escuela primaria, la escuela normal, el colegio nacional y la universidad. Esta última, a su vez, en la práctica fue una suma de facultades. A estas piezas originales se agregaron,, hacia fines del siglo pasado, los primeros establecimientos educativos comerciales, industriales y agrícolas. Algo similar ocurrió en la universidad con las nuevas facultades, creadas a raíz de la implantación de nuevas carreras. Durante mucho tiempo el sistema creció así, por la yuxtaposición de piezas con orígenes, tradiciones, estructuras y regímenes legales diferentes.
El proceso de integración de este conjunto en una unidad orgánica —integrada y a la vez flexible— ha sido lento y está lejos de haber concluido. Entre los factores que lo han venido demorando se destacan los ya señalados en capítulos anteriores como causales de las diversas distorsiones institucionales que padece el sistema, a saber: 1) la desconexión tradicional entre las distintas jurisdicciones (N° 5.2); 2) la irracional estructura de la administración educativa dependiente del gobierno federal y su mezcla de organismos centralizados, descentralizados y autárquicos (N° 6.2); 3) la carencia de una ley federal de educación —y hasta de una ley general para el subsistema dependiente del gobierno federal— con su doble efecto: el debilitamiento de los lazos comunes y el desborde del reglamentarismo burocrático en cada uno de los sectores del sistema (N° 1.2.2).
Esta inorganicidad del “macrosistema” incide negativamente en el proceso de enseñanza-aprendizaje, como se puede advertir al analizar en detalle los problemas de articulación, diversificación y adecuación socio-cultural que lo aquejan:
a) La articulación entre las distintas piezas del sistema —niveles, modalidades, carreras y establecimientos— se ve dificultada tanto por defecto de integración cuanto por exceso de rigidez. Es cierto que la articulación vertical (entre niveles sucesivos) está formalmente asegurada, pero desde el punto de vista estrictamente pedagógico aún no ha sido resuelta y los problemas prácticos que encuentran los alumnos al pasar de un nivel a otro son ampliamente conocidos. La articulación horizontal (entre modalidades, carreras y establecimientos del mismo nivel), aunque ha venido mejorando, sigue reconociendo trabas que obligan al alumno a opciones prematuras, muy difíciles de reorientar más adelante, sin graves atrasos en los estudios. En el nivel terciario —universitario o no universitario— la tendencia predominante hasta hoy sigue siendo la desconexión y el aislamiento, no solamente entre establecimientos distintos, sino también entre carreras —y aún cátedras— de un mismo establecimiento.
b) La diversificación del sistema —a través de modalidades, carreras, orientaciones y asignaturas o actividades optativas— se ha visto históricamente perjudicada por el mismo exceso de rigidez. En el nivel secundario, que por muchas razones es el nivel clave de la educación pública argentina, todas las modalidades han surgido por creación directa, nunca por evolución y diversificación de las preexistentes, y una vez creadas han tendido a cristalizarse en un modelo definitivo, indiferente a los cambios. El llamado “bachillerato”, nacido de la multiplicación indiscriminada del antiguo “colegio nacional”, y engrosado últimamente con la asimilación de las ex escuelas normales, se ha mantenido particularmente inmune a la diversificación. Los intentos y experiencias realizados para renovarlo y diversificarlo son realmente valiosos, pero cuantitativamente tienen muy poca significación. En el nivel terciario el fenómeno posee características propias: la diversificación se ha dado en la universidad (mediante la multiplicación de carreras que responden al modelo clásico) y en los institutos de formación docente (mediante la multiplicación de los profesorados especializados); pero fuera de estos estudios el sistema no ofrece otras alternativas y el amplio campo de las carreras terciarias técnicas —naturalmente más breves que las universitarias— permanece prácticamente inexplorado. En lo que respecta a diversidad de orientaciones y actividades o asignaturas optativas —dentro de la misma modalidad o carrera— el déficit es notorio en todos los niveles.
c) La adecuación del sistema a la realidad socio-cultural, en función tanto de los avances del conocimiento cuanto de las necesidades de la comunidad, soporta dificultades similares. La rigidez ya señalada se traduce aquí en dos defectos tradicionales, ampliamente reconocidos: 1) por una parte, la uniformidad de los planes y programas de estudios a lo largo y a lo ancho de todo el país —salvo en ciertos estudios universitarios— y la consiguiente imposibilidad de adaptación a las características y necesidades de cada región, de cada población o de cada comunidad educativa; 2) por otra, la lentitud con que esos planes y programas se adecúan incluso a los cambios generales —nacionales o universales—, dando muchas veces la impresión de estar al margen del tiempo y de la realidad.
En síntesis, desde el punto de vista ténico-pedagógico, puede decirse que las condiciones actuales del “macrosistema”, lejos de favorecer, dificultan el proceso educativo. De hecho, son los protagonistas de ese proceso —alumnos, docentes y autoridades escolares o académicas— los que deben hacer esfuerzos para adaptarse a la estructura inconexa, rígida y por momentos absurda del sistema y del aparato administrativo que le sirve de apoyo, en lugar de ocurrir a la inversa.
7.2.2. El microsistema. A los defectos anteriormente señalados hay que sumar los propios del llamado “microsistema”, entre los cuales el más preocupante —según todos los diagnósticos— es la despersonalización; burocratización del proceso educativo.
Aquí también la perspectiva histórica ayuda a interpretar la realidad contemporánea. En los orígenes del sistema, el factor humano tuvo indudable gravitación. La convicción de que su funcionamiento descansaba en último término en la idoneidad moral y técnica de los docentes, llevó a poner el acento en su formación específica y, asegurada ésta, a confiar en su iniciativa y su responsabilidad. Este fue sin duda el pensamiento que presidió, en su momento, la creación de las escuelas normales. Luego, como ocurre con todas las organizaciones humanas, públicas o privadas —sobre todo cuando ellas sobrepasan cierta dimensión y carecen de un régimen orgánico adecuado—, el proceso expansivo trajo aparejado un pro ceso paralelo de suplantación progresiva del factor humano por los factores impersonales de tipo burocrático. La confianza en el hombre —sea docente o alumno— y en su iniciativa, creatividad y responsabilidad cedí su puesto a la confianza en las reglamentaciones, los trámites y la rutina. La consecuencia de este proceso ha sido el deterioro paulatino de las relaciones humanas y pedagógicas que constituyen la base del “microsistema”: la relación entre autoridades educativas y docentes, la relación entre docentes y alumnos y la relación entre escuela y familia (o entre docentes y padres de alumnos). En efecto:
a) En la relación entre las autoridades educativas y los docentes, el proceso señalado ha tenido, entre otros, los siguientes efectos: 1) la uniformidad y rigidez ya mencionadas de los planes y programas de estudios (currículos), cuyo detallismo no deja margen alguno a la iniciativa de los establecimientos y mucho menos a la de los docentes; 2) la transformación de la supervisión y la dirección en una función casi exclusivamente burocrática y disciplinaria, con menoscabo de sus aspectos pedagógicos esenciales; 3) el descuido de la actualización y el perfeccionamiento sistemáticos de los docentes en actividad; 4) el insuficiente apoyo técnico a la labor docente (experimentación, investigación, documentación, recursos gráficos y audiovisuales, tecnología educativa y medios similares) por parte de la administración educativa superior, en todas las jurisdicciones; 5) los regímenes de revista y remuneración de los docentes secundarios y terciarios —incluidos los universitarios— que conspiran contra su dedicación a la docencia e incluso contra la concentración de sus tareas específicas.
b) En la relación entre el docente y sus alumnos, el proceso expresado ha tenido, entre otros, los siguientes efectos: 1) la indiferencia por el cultivo de la iniciativa, espontaneidad, creatividad y responsabilidad de los alumnos, especialmente en los niveles secundario y terciario; 2) la inexistencia casi tota de actividades optativas en las cuales los alumnos puedan canalizar sus inclinaciones vocacionales o, simplemente, sus distintos intereses; 3) el descuido de los aspectos específicamente formativos, que hacen a la personalidad de los alumnos y a su orientación en la vida, en los estudios y en el trabajo; 4) la insuficiente integración de la enseñanza y el aprendizaje como consecuencia de su parcelación en un número exagerado de asignaturas y docentes por alumno, especialmente en los niveles secundario y terciario; 5) la falta de atención de los problemas individuales de salud, higiene, alimentación y ambiente familiar, que si bien no son específicamente técnico-pedagógicos, condicionan el proceso educativo como si lo fueran.
c) En la relación entre escuela y familia —o entre docentes y padres de alumnos— el proceso antes señalado ha producido, entre otros, los siguientes efectos: 1) la inexistencia de programas concretos de colaboración recíproca (sobre todo en el nivel secundario), o su limitación a los casos de cooperación económica; 2) la falta de diálogo entre docentes y padres, salvo en casos de grave indisciplina, y las imputaciones mutuas ante el fracaso escolar del alumno; 3) la impermeabilidad de los establecimientos a las sugerencias y críticas fundadas de los padres y, como consecuencia, la indiferencia de éstos ante las iniciativas o requerimientos de aquéllos.
En síntesis, los defectos señalados conducen a una verdadera despersonalización y burocratización del proceso educativo, deteriorando las relaciones técnico-pedagógicas propiamente dichas. Las autoridades escolares y académicas terminan declinando su misión de conductores de docentes para transformarse en lejanos e impersonales emisores de circulares; los docentes renuncian a ser formadores de hombres para convertirse en simples trasmisores de conocimientos; los alumnos dejan de ser sujetos de su propia formación para quedar reducidos a meros receptores de los conocimientos impartidos; los padres de los alumnos, en fin, se limitan a ser espectadores pasivos de un proceso en el que se diría que no juegan ningún papel. Esto, que a simple vista puede parecer una exageración, no sólo es una realidad mucho más extendida de lo que podría suponerse, sino que ha constituido el ideal —Consciente o inconsciente— de más de un alto funcionario, como aquél que, en épocas no tan remotas, hizo pública esta expresión de deseos: “...que un día dado, en todas las escuelas, a la misma hora, con las mismas palabras, se digan las mismas cosas”.
Si este régimen no ha producido resultados aún más lamentables para el país y su cultura, ello se debe a que la calidad humana y profesional de gran parte de la docencia y el nivel cultural de importantes sectores de la población contrarrestan los defectos del sistema.
7.3. El anteproyecto
7.3.1. Pauta general. El anteproyecto dedica a este tema la mayor parte de los Títulos II, IV y V, relativos a la organización del proceso educativo, a la organización y el funcionamiento de los establecimientos educativos y a los deberes y derechos recíprocos de los miembros de la comunidad educativa (docentes, alumnos y padres de alumnos). Sus lineamientos generales —basados en los principios constitucionales vistos anteriormente y en el diagnóstico sintetizado en el apartado anterior— son los siguientes:
a) El texto proyectado sólo contiene las normas básicas de la materia. Las razones constitucionales y técnicas de esto han sido dadas con anterioridad: una ley de educación no es un tratado de pedagogía; menos podría serlo una ley general, que por definición es sólo la columna vertebral de la legislación educativa; y menos aún una ley federal, que debe contener las normas necesarias para asegurar la unidad del sistema, sin menoscabo de las autonomías provinciales (N° 1.1.3 y 5.3.2);
b) Dentro de esas normas básicas, las innovaciones propiamente dichas se han limitado a lo indispensable. En lo demás, el texto constituye un reordenamiento de las normas vigentes. Las razones de esto también han sido dadas con anterioridad, al explicar los propósitos generales del anteproyecto (N° 3.1.2);
c) Dentro de esas innovaciones consideradas indispensables, las más importantes son aquéllas que refuerzan la unidad del sistema, en sus aspectos realmente fundamentales, y amplían en todo lo demás los márgenes de autonomía, libertad e iniciativa de: 1) las distintas jurisdicciones, 2) los establecimientos educativos oficiales y privados, 3) los docentes y aún los alumnos. En otras palabras, se refuerza la unidad para poder prescindir del reglamentarismo superfluo, al que también se ha hecho referencia antes (N° 1.2.2).
Este esquema no está de manera alguna en contradicción con la urgencia de las reformas pedagógicas que el sistema requiere. Por el contrario, como ya se señaló (N° 3.1.2), constituye el punto de partida más viable para lograrlas. En efecto, en lugar de seguir la estrategia tradicional, en virtud de la cual todo debe ser planeado, resuelto e impuesto desde arriba, en medio de debates confusos e interminables, el anteproyecto opta por la estrategia contraria: permitir que las innovaciones provengan de las bases educativas, en forma de ensayos y experiencias impulsadas por la iniciativa, la vocación y el entusiasmo de quienes, en cada jurisdicción y en cada establecimiento, están en contacto directo con la realidad. En lugar, pues, de imponer un nuevo esquema técnico-pedagógico distinto y seguramente mejor que el actual, pero tan rígido como él, el anteproyecto procura flexibilizarlo, mediante un doble procedimiento: fortaleciendo las bases doctrinarias y orgánicas del sistema y liberándolo simultáneamente de muchas ataduras superfluas que hoy lo frenan y esterilizan. Esta es, sin duda, la más importante de las reformas que él requiere y una manera más de aprovechar al máximo el potencial educativo de la comunidad argentina.
7.3.2. El macrosistema. Con relación a lo que se ha llamado el “macrosistema”, el anteproyecto, siguiendo los lineamientos generales antes expresados, establece bases organizativas y pedagógicas para cada nivel y para el conjunto de los niveles, que constituyen un verdadero estatuto común a todos ellos. Por este medio, en contraste con la inorganicidad actual del sistema, se avanza en el sentido de su integración orgánica y —lo que es más importante— se garantiza mejor la unidad y eficacia del proceso educativo a través de ciclos y niveles. En particular, y como consecuencia de ello, se logran indudables progresos en materia de articulación, diversificación y adecuación (N° 7.2.1). En efecto:
a) Mejora la articulación vertical (entre niveles), especialmente entre los niveles primario y secundario, mediante la creación de un ciclo básico de dos años, común a todas las modalidades y netamente diferenciado del ciclo superior, lo cual, además de facilitar la prolongación de la formación general obligatoria, posterga las primeras opciones vocacionales de los alumnos (Capítulo 9°);
b) Mejora la articulación horizontal (entre modalidades, carreras y establecimientos del mismo nivel), mediante un nuevo régimen orgánico y completo de equivalencias automáticas (Capítulo 15°);
c) Facilita la diversificación del sistema, mediante la reforma del ciclo superior del nivel secundario, la incorporación de orientaciones y asignaturas optativas a los planes de estudios, la reserva de un margen de libre iniciativa pedagógica para los establecimientos educativos, y la organización del nivel terciario técnico (no universitario), medida esta última que satisface, además, una necesidad evidente del sistema y constituye una alternativa de los estudios terciarios tradicionales (Capítulos 6°, 9°, 11°, etc.);
d) Favorece la adecuación del sistema a la realidad socio-cultural, mediante un procedimiento gradual de elaboración de los planes de estudios a través de tres instancias: la nacional (objetivos generales, contenidos mínimos, título o certificado final y habilitaciones), la local (adecuación de los objetivos y contenidos al ámbito local) y la propia de cada establecimiento (adecuación de los objetivos y contenidos anteriores e incorporación de los institucionales); procedimiento que adquiere mayor importancia cuando se considera que el anteproyecto presupone la transferencia de todos los establecimientos educativos secundarios y, eventualmente, terciarios no universitarios a las jurisdicciones locales. A esto deben agregarse, también en beneficio de dicha adecuación, las medidas ya mencionadas: incorporación de orientaciones y asignaturas optativas y reserva de un margen de iniciativa pedagógica para los establecimientos educativos (Capítulo 6°, etc.).
7.3.3. El microsistema. Con relación al llamado “microsistema”, cuya importancia ya ha sido debidamente destacada, el anteproyecto, siguiendo los lineamientos antes expresados, quiere ser el punto de partida para la elaboración de una teoría general de la escuela, que el sistema reclama imperiosamente, y sin la cual resultará muy difícil avanzar resueltamente hacia la personalización y desburocratización del proceso educativo, en todos los niveles del sistema. Con ese objeto, el anteproyecto:
a) Por una parte, fija las bases de organización y funcionamiento de los establecimientos educativos, en todos los niveles, ampliando razonablemente sus márgenes de autonomía e iniciativa pedagógica. A tal efecto: 1) les reconoce la facultad de fijar sus fines y objetivos institucionales, compatibles con los del sistema, atendiendo a sus propias características y a las necesidades y aspiraciones de la respectiva comunidad educativa (Capítulo 21°); 2) les otorga una importante participación en la elaboración de los planes de estudios (Capítulo 6°); 3) les reserva, en todos los planes, un margen de tiempo libre para que puedan desarrollar los objetivos y contenidos de su preferencia (Capítulo 6°); 4) les facilita la posibilidad de ensayar en escala reducida nuevos planes de estudios, métodos pedagógicos y sistemas de organización escolar (Capítulos 6° y 21°); 5) en el nivel secundario, les fija una intervención casi exclusiva en la selección y organización de las distintas orientaciones (Capítulo 9°).
b) Por otra parte, destaca el carácter de auténtica comunidad educativa que, más allá de las exigencias legales y reglamentarias, debe distinguir a todo establecimiento educativo digno de este nombre. A tal efecto, dedica sendos capítulos a cada uno de los miembros de dicha comunidad: docentes, alumnos y padres de alumnos (Capítulos 26°, 27°, 28° y 29°).
c) Respecto de los docentes, el anteproyecto: 1) fija pautas pedagógicas de carácter general destinadas a orientar su labor en todos los niveles (Capítulos 6° a 13°); 2) establece las bases de su estatuto profesional, válidas para todas las jurisdicciones, entre las cuales figura expresamente el respeto de la iniciativa y la creatividad personales, dentro de los límites admitidos por los planes de estudios (Capítulo 27°).
d) Respecto de los alumnos, el anteproyecto: 1) procura preservar y potenciar en todo momento —en especial en el Título II, relativo a la organización del proceso educativo— el papel activo que les corresponde en su calidad de sujetos y agentes principales de su propia educación, insistiendo particularmente en todo lo que signifique un estímulo de la iniciativa, espontaneidad, creatividad y responsabilidad personales; 2) reúne en un capítulo especial —el Capítulo 28°— todas las normas establecidas en el texto legal, que hacen referencia directa a los alumnos, a efectos de conformar un breve estatuto, con sus derechos y deberes básicos en materia técnico-pedagógica.
e) Respecto de los padres de alumnos menores (que según lo previsto en el Capítulo 3° son los menores de dieciocho años), el anteproyecto reúne también, en un capítulo especial —el Capítulo 29°—, sus deberes y derechos básicos dentro de la comunidad educativa, esto es, frente a los establecimientos y a los docentes. No se encontrarán aquí grandes innovaciones, pero el hecho de tratar el tema de manera expresa y dentro de un capítulo especial pone de manifiesto la importancia que el anteproyecto otorga a la cuestión.
Hasta aquí alcanza la ley. Más allá, la suerte de la educación pública queda librada a los factores extrajurídicos: la visión de los gobernantes y funcionarios, la calidad humana y profesional de los docentes, la vocación y voluntad de los alumnos, la dedicación y responsabilidad de los padres.
