La reforma electoral y la democracia
Substancial transformación en los hábitos del país, y la tarea de Sáenz Peña fue esencialmente política. Inicia una participación en las elecciones, de una gran masa de votantes. 1 La ley electoral, enseña Joaquín V. González, es la base de la existencia de
La poderosa clase gobernante sufre los efectos de la reforma. Esta acelera la decadencia de un partido en descomposición corroído por el abuso de la autoridad. Nuevos grupos sociales exigen compartir la responsabilidad del gobierno. La lucha obliga a los contendores a tender sus líneas. Las nuevas promociones que ascienden al plano político quiebran la unanimidad oficial. La inmensa corriente inmigratoria ha logrado el bienestar económico y sus descendientes sienten los impulsos de legítimas ambiciones. Otros caudillos son apoyados por la clase media, que por primera vez; tiene gravitación política. Todavía no se ha arraigado a la tierra. Es gente de ciudad: comerciantes, industriales y artesanos, materialistas y simples, pero no menos pujantes y ambiciosos. Pronto conquistará el campo. Católica y nacionalista, se convertirá en poco tiempo en la mayoría del país. Llegará al gobierno con la reforma política. 4
Cuando una oligarquía gobernante es reemplazada por otra se produce un período de transición, de confusión y de peligro para las instituciones. A los nuevos dirigentes les falta la experiencia del gobierno, no están capacitados para ejercerla y se produce la reacción del grupo desplazando para retomar el poder sin que éste tampoco pueda afianzarse. La tensión política y la confusión duran hasta que los nuevos dirigentes adquieran la experiencia del gobierno y satisfagan las aspiraciones colectivas que determinarán el cambio. La tendencia a la substitución del grupo dirigente que ha perdido la confianza colectiva, es una aspiración instintiva, un repentino entusiasmo por realizar experiencias que cumplan el proceso de mejoramiento propio de todas las sociedades. ''Es ese impulso el que determina la renovación del gobierno por otro que suscite la esperanza de un mayor bienestar; el “elemento de inspiración”, al que se refería Hilario Belloc, que da vida y crea el fermento movilizador de las evoluciones sociales.
El Presidente Sáenz Peña es un producto de la clase conservadora y un exponente de su cultura y modos de vida. Sin embargo, él interpreta y realiza las aspiraciones del nuevo grupo social que la desaloja del gobierno. El Presidente emplea toda su autoridad para que aquella se sitúe en la realidad nacional e insiste en que debe adaptarse a las nuevas circunstancias. En los primeros choques el grupo tradicional revela una mayoría dispersa, defendiéndose de una minoría compacta y entusiasta.
El Presidente, con implacable imparcialidad, contempla el primer ataque a la fortaleza conservadora. 5 Cuando se apercibe que, por la brecha por él abierta, se precipita una multitud pronta a reemplazar los viejos dioses del foro, a semejanza de Mirabeau, le asalta la duda y la inquietud por la obra que ha iniciado. ¿Qué ofrecen al país “esos factores nuevos que han sentido la integridad de sus derechos”? ¿Basta la extensión y libertad del sufragio para realizar la democracia que establece
La disminución de su vigor intelectual y la muerte prematura no permiten descubrir su pensamiento íntimo y responder a estas acuciantes interrogaciones.
El último mensaje de Sáenz Peña al Congreso, entre las repeticiones de conceptos ya enunciados, aparece cierta vacilación y un exceso de explicaciones y defensas a su política, electoral, a su “independencia del corazón”, a la falta de partido que lo apoye, a las inquietudes que provoca el triunfo de agrupaciones políticas más avanzadas. Si “las fuerzas conservadoras no aciertan a constituirse con los vigores que le den la mayoría, será porque no deben prevalecer”, dice el Presidente. Nadie podrá exigirle que resuelva este problema, agrega. Sin embargo, han triunfado en Córdoba, Tucumán y Salta, a pesar de que el Presidente ha estimulado a sus adversarios, según lo expresaron los diversos partidos que habían heredado la tradición del partido Autonomista Nacional. El sentimiento conservador del país demostró que aún mantenía su vigor, aunque aparecía debilitado por la lucha de predominios personales que anunciaban la decadencia de los cuadros dirigentes y la necesidad de su transformación, buscando caudillos que interpretaran mejor los intereses y ajustaran los procedimientos proselitistas a métodos más modernos.
“Política legal”, así define la orientación del gobierno el Ministro del Interior. 6 Esto quiere decir: la ley debe cumplirse. Es un principio fundamental en una república. El Presidente había dicho: “partidos que deliberan, pueblos que eligen, gobiernos que administran”. Desaparece para él el concepto de “presidente jefe de partido”. Queda sólo en el gobierno, sin partido. 7 Separa la administración de la política y la política instaurase sobre bases constitucionales. La faena se hace de otra manera.
Es un hecho insólito que el presidente gobierne sin partido político que lo apoye y sustente su programa. Este propósito sorprende en los hábitos del país. Mitre sintetizó en una frase su posición en el gobierno: “gobernaré con mi partido para el país”. No se concibe un gobierno sin partido. Sáenz Peña pudo sostener esta posición transitoriamente para demostrar, en forma insospechable, su conducta electoral, pero no podía persistir en esa política. Su actitud favorece al partido Unión Cívica Radical. Es posible que su muerte prematura le impidiera completar la reforma política, estimulando la formación de fuertes partidos nacionales y la sanción de un estatuto que los rigiera. En su discurso programa había dicho: “dejadme ser el pretexto para la fundación del partido orgánico y doctrinario que exige la grandeza argentina”.
El debilitamiento de los partidos conservadores, que llega hasta la disolución, es un proceso de desintegración que viene produciéndose desde tiempo atrás, acelerado por la política de Sáenz Peña. Durante su presidencia no existe un partido gubernista, ni opositor. En cada uno hay gubernistas y opositores. En cambio, en las provincias se constituyen, “gobiernos provinciales de partido” contrariando, por la gravitación de los hechos, el postulado presidencial.
La reforma crea al votante y mejora los comicios; depura las prácticas electorales y establece el respeto por la opinión pública. Afianza el federalismo y disminuye el poder de los personalismos tradicionales; lleva los problemas y la conducta de los hombres de gobierno al examen de las asambleas populares. Las listas de diputados y gobernantes no son el resultado exclusivo de las combinaciones oficiales o el producto de caudillos preponderantes, ni el resultado de conciliábulos de camarillas. En la euforia de la riqueza material en que se vive, esta primera etapa de la reforma política aparece como un progreso en la vida democrática argentina. En el panorama sudamericano, Argentina surge con una personalidad excepcional, practicando el voto libre y el contralor del gobierno por la oposición, en un ambiente de tranquilidad y armonía social.
El Presidente se ha erigido en el campeón del sufragio libre, decía entonces un observador imparcial, pero el problema de la democracia en Argentina no está resuelto por la simple reforma electoral. Durará lo que dura su gobierno o su voluntad de mantenerla, y agrega: el remedio debe buscarse en la reforma institucional que limite la omnipotencia presidencial. La garantía de la libertad del sufragio depende de la conducta del gobernante que aplique la ley. 8 Acertada reflexión, cuya verdad se comprueba posteriormente.
“La reacción (al régimen), decía Sáenz Peña, en 1900 no consiste solamente en garantir el sufragio: hay que crear al sufragante; yo concibo la reforma de nuestra vida institucional, con un aparato nuevo, dotado de dos émbolos, uno higienizante de las urnas que ha de concluir para siempre con los microbios del fraude, el otro émbolo, debe ser competente, destinado a empujar a los ciudadanos al sufragio; necesitamos agitar la masa, hacernos dueños de nuestros destinos por el concurso de todos y de cada uno; sólo así matizaremos el elenco que nos ha dejado Roca de los profesionales de la política. Es una labor larga y penosa, que no es la obra de un día ni de una elección”.
La reforma necesita, para consolidarse, elementos concurrentes que permitan fijarla definitivamente. El problema político no reside únicamente en la ley, sino en las malas costumbres que desprestigiaron el voto proporcional de la provincia de Buenos Aires. 9 La transformación tan súbita y general de los hábitos políticos revela la fragilidad de la nueva situación que es necesario afirmar.
La naturaleza humana no cambia, decía Jean Monnet, pero cuando los hombres aceptan las mismas reglas e instituciones para que se apliquen, su conducta respecto de las demás varía. Este es el proceso de la civilización y la ley de reforma electoral de Sáenz Peña cambió en cierta manera la conducta política de los hombres.
La reforma significó el adelanto de la técnica para mejorar los comicios; la forma exterior que tiene la democracia para manifestarse, el procedimiento para conocer el estado de la opinión pública. Es una gran conquista, pero no es bastante. Hay que ahondar más los cimientos democráticos. Una democracia sin clase dirigente superior está supeditada a la influencia del primer caudillo audaz que suscite el entusiasmo y la confianza del pueblo. De allí la necesidad de disponer de escuelas, institutos, universidades y partidos que eduquen y preparen a los futuros hombres de gobierno, altos funcionarios de la administración y caudillos militantes.
“La tarea principal y dominante del estado y la colectividad es cuidar el elemento humano; formar, conservar y desarrollar su capacidad, su facultad creadora, su vigor intelectual y físico. El hombre es la máquina más perfecta y la mejor herramienta de trabajo. Es él quien la inventa, la construye, la hace producir y concibe el régimen político, económico y social donde actúa”. 10
No es suficiente que el pueblo quiera votar y que emita libremente el voto. Lo importante es ofrecerle la oportunidad para que conozca las necesidades del país y sepa escoger entre quienes puedan conducirlo con mayor capacidad. Un pueblo ignorante está siempre en peligro de apoyar al más hábil demagogo que lo halague. Una de las defensas contra este peligro es la organización de los partidos políticos, la limitación de los gastos electorales, con padrones y recursos controlados, con programas, libre discusión y registros auténticos de afiliados, cuya totalidad vote a sus autoridades. De esa manera los hombres más aptos irán destacándose en las asambleas, formarán parte de las municipalidades y legislaturas de provincia, integrarán el Congreso Nacional y ocuparán los altos cargos del gobierno, después de haber demostrado su capacidad y cursado la escuela de la experiencia. La libertad del voto no impide que lleguen al gobierno hombres inaptos y peligrosos. La extensión de la cultura política en las masas y la publicidad de los actos de las autoridades, contribuyen a formar en el pueblo el conocimiento de sus mejores hombres y los problemas nacionales para que el votante opine con mayor discernimiento y conciencia.
El presidente con la implantación de la lista incompleta, propicia la formación de dos partidos políticos, como la mejor manera de conducir, con autoridad el gobierno de la república. El ejemplo de Gran Bretaña y Estados Unidos revela la bondad del sistema. La experiencia argentina lo confirma. El prestigio de la presidencia y del congreso fue siempre mantenido cuando existían dos grupos de opinión: los autonomistas y los nacionalistas,
En el sistema democrático la opinión pública ejerce una función preponderante en el gobierno. ¿Cómo se ejercería esa influencia y cómo podría determinarse, si a esa opinión la formaran millones de ciudadanos? Son los partidos políticos los encargados de ordenarla, agruparla y canalizarla, para establecer orden en las ideas, evitando la confusión y la anarquía, ofreciendo al gobierno la base para la conducción de su tarea. Los partidos políticos resultan entonces organismos indispensables en una democracia, tan importantes como el régimen municipal, que es la esencia y el núcleo generador de aquélla. No se puede prescindir de ellos, porque es la única manera, que tienen los ciudadanos para vincularse, con el propósito de realizar una acción política en común, conquistar el poder y desempeñarlo con el menor tropiezo y con el máximo apoyo de la colectividad. Los partidos como los poderes del Estado, son los instrumentos para facilitar esa conducción. Cuanto más numerosos son, más se dificulta, la tarea, para interpretar el sentimiento colectivo. La unión y el acuerdo de las minorías es un artificio para burlar el sufragio popular.
La ventaja del sistema bipartidario finca en la claridad de los resultados de la consulta a la opinión pública, que olvida el detalle para ocuparse de lo esencial y ofrecer así a los gobernantes una orientación precisa y fundamental respecto a sus aspiraciones y necesidades. Comunistas y anticomunistas, conservadores y radicales, liberales y socialistas, católicos y laicos son algunas de las grandes y principales ideas que siempre han agrupado a los hombres imprimiendo una personalidad al Estado. Quienes sostienen que el poder legislativo debe ser el permanente y fiel reflejo de la opinión pública, se olvidan que antes, debe ser un instrumento de gobierno y que la inmensa variedad de opiniones de los millones de ciudadanos tienen otras formas más concretas y eficaces para expresarlas, como la prensa, los sindicatos, las instituciones culturales, las asociaciones industriales, comerciales y agrícolas, los grupos profesionales y científicos. Se necesitaría una gran variedad de partidos para satisfacer esa aspiración. Dos valen tanto como diez, con la desventaja que diez producen la confusión y el caos y dos el orden, la claridad y la eficiencia en los órganos del Estado.
No bastan leyes sabias para que un país progrese. Si no se forman hombres capaces para conducirlo, si no se halla el ambiente propicio para darles vida. La educación y cultura de la clase dirigente es fundamental para la estabilidad del gobierno, para apreciar el valor de la tradición y apercibirse de los beneficios de las nuevas experiencias y doctrinas. La idoneidad es indispensable para una buena administración pública y una acertada dirección política. Las aptitudes personales tampoco son suficientes si no se ajustan a una disciplina que eduque el carácter y domine las pasiones. Las buenas escuelas forman hombres bien templados, honestos y veraces que no confunden la política con la politiquería, ni su interés personal o su ambición con el progreso y bienestar de la nación. Son necesarios hombres de Estado prudentes y también pacientes, que prevean las consecuencias de sus actos y esperen la oportunidad propicia para actuar. Fuertes para resistir los halagos de la vanidad y ejercer la autoridad sin arrogancia, buscando el consejo, si fuera necesario, para robustecer sus convicciones con la experiencia ajena. La honradez; y la verdad rinden más en política que la habilidad y la simulación. Si la violencia y la fuerza actúan de consuno para conquistar el poder, no sirven nunca para conservarlo. La clase dirigente argentina del siglo pasado cursó excelentes colegios e internados, donde se le inculcó un hondo sentimiento nacional que superó a los intereses personales y partidarios, en todas las graves crisis que después del 53 sufrió la nación. Esas escuelas y aquella enseñanza contribuyeron para evitar los “diletantes” y charlatanes impidiendo en el gobierno la proliferación de negociantes y simuladores. Los hombres de Estado realizaron una tarea seria, constructiva y patriótica, a pesar de los pocos medios de que disponían, con una milicia en la cual se iba imponiendo la disciplina y la obediencia. La democracia sin una clase dirigente capaz es siempre presa del desorden. La lucha entre facciones y predominios personales, termina en una dictadura militar.
La reforma política y la extensión del sufragio, la participación de grandes masas de electores en la vida cívica y la complejidad de los problemas económicos y sociales sobrevenidos con el adelanto del país crearon condiciones nuevas y difíciles para afrontar con éxito. El nuevo desarrollo industrial y la educación de una población de más de 20.000.000 de habitantes, la elaboración de un complicado comercio internacional reclaman la indispensable conducción de una política exterior que resuelva los más diversos asuntos mundiales. Este conjunto de factores propios de un país civilizado en pleno crecimiento, exigen experiencia técnica y una información que no tenía la clase gobernante en 1910. Las jóvenes generaciones habían cursado estudios en institutos de enseñanza inadecuados para afrontar estas nuevas tareas.
Sáenz Peña, representante de la generación del 80, apreció el nuevo rumbo que tomaba el país. Decidió y transitó por él aplicando su mayor esfuerzo por satisfacer las aspiraciones del ambiente social que marchaba en su proceso histórico, rompiendo los viejos moldes que le quedaban estrechos para contener su fuerza de expansión. Fue un producto depurado de la clase conservadora, un exponente de su cultura y modos de vida. Además de sincero, honrado, consecuente y tenaz en su conducta y en sus ideas, calidades poco comunes en los hombres de gobierno sudamericanos. Atraído por la milicia y él también soldado, es uno de los pocos hombres de estado que nunca se complicó en revoluciones y derrocamientos, ni empleó al ejército, ni a sus oficiales para propósitos políticos. Como su amigo Pellegrini, creía que el progreso del país debe operarse por la evolución pacífica y no por la revolución violenta.
Con la reforma electoral Sáenz Peña se propone estimular a los ciudadanos a participar en la vida pública y evitar la conspiración militar. No existe gobierno democrático sin la práctica auténtica de los comicios y el alejamiento de las milicias de las discusiones del ágora. Pellegrini, ministro de Guerra, en su orden del día fija en forma clara la conducta de los militares en el Estado, al establecer que no les es permitido formar parte de centros políticos, ni asistir a reuniones de ese carácter, ni criticar públicamente, de palabra o por escrito, los actos de gobierno o de sus superiores, ni hacer publicaciones bajo su firma o seudónimo que discutan o critiquen actos que se relacionen con el servicio. 11
San Martín decía: “El ejército es un león que hay que tenerlo enjaulado para soltarlo el día de la batalla”. 12 Aceptar que las milicias influyan en los problemas políticos es convertirlas en una clase privilegiada. Disponen de armas y un fuero especial otorgado por la nación con el único objeto de obedecer a las autoridades constituidas para protegerla y mantener la paz social y la defensa contra el enemigo exterior.
La reforma electoral de Sáenz Peña destruyó el “régimen” y la “máquina” electoral, la “liga de gobernadores” y los caudillos “compra votos”, disminuyó la influencia de los militares en la política y desarmó las conspiraciones. La oposición tuvo asiento en el Congreso y controló los actos de gobierno.
La reforma no pudo impedir que los grupos gobernantes volvieran a sus viejos hábitos para mantenerse en el poder, dificultando e impidiendo que la oposición llegara al gobierno por medios normales y dentro de normas democráticas; ni tampoco que las milicias continuaran conspirando.
El optimismo creado por las primeras experiencias de la reforma no durará mucho tiempo. Las costumbres centenarias no pueden destruirse con una prescripción legal o por la acción personal del Presidente. Lentamente los oficialismos volvieron a conculcar los comicios. El primer episodio lo produce el gobierno que acaba de conquistar la. Unión Cívica Radical. Los preceptos constitucionales perdieron su vigencia y de nuevo las fuerzas armadas intervinieron en la política nacional. Los partidos opositores fomentaron la conspiración en las filas del ejército y una rebelión volvió a derrocar a las autoridades constituidas, retornando de esta manera a nuestra tradición revolucionaria.
El propósito del Presidente Sáenz Peña, de mejorar nuestra vida democrática fue una noble aspiración que no llegó a consolidarse. La reforma dejó un sedimento útil que se tradujo en una mayor preocupación de la masa ciudadana por la vida cívica del país. Los partidos opositores continuaron ocupando un sector en el congreso.
Pero una gran complejidad de factores interfiere las decisiones de los gobernantes. La economía se complica; los obreros se organizan en fuertes sindicatos; las fuerzas armadas disponen de armamentos contra los cuales no pueden luchar los civiles; llegan del exterior nuevas doctrinas que atacan los fundamentos de la república y una política internacional más incisiva influye en la vida interna del país. La conjugación de estos elementos crea tensiones sociales y problemas que no hallan solución por los recursos normales. Surge así la tradicional apelación a la fuerza, a las conspiraciones inoperantes, a los derrocamientos estériles, creyéndose que con gobiernos autoritarios podrán resolverse rápidamente los conflictos. Se olvida que los problemas sociales no pueden tratarse en forma precipitada, ni resolverse por la sola voluntad del hombre. La estabilidad y funcionamiento de la democracia sólo se logra por un lento proceso de educación que abarca a todos los integrantes de la comunidad; las milicias y la iglesia tanto como a los jornaleros y universitarios. Se requieren frenos eficaces, fuertes reparos legales para limitar la arbitrariedad de los gobernantes; para armar y poner en movimiento las defensas que limitan el conjunto de intereses derivados del comercio y la industria; para impedir la intervención del Estado con su tiranía fiscal; para controlar la organización de los partidos políticos y el estricto cumplimiento de la justicia electoral; para vigilar la independencia, dignidad y autoridad de los jueces, la extensión del régimen municipal y la práctica del gobierno propio, tan vital para el desarrollo de una nación, como la libertad para la salud del espíritu. Todo esto ayudará al fortalecimiento de las instituciones democráticas dentro de las cuales se agrupan las diversas clases sociales. 13
Finalmente, este conjunto de factores determina la formación de una clase gobernante representativa de la colectividad, capaz, honesta y con suficiente autoridad para hacer cumplir las normas republicanas, representativas y democráticas establecidas en la constitución.
El estado de derecho, fundamento del gobierno democrático, inspirado en el respeto por la norma jurídica, no se improvisa, ni se decreta; es el resultado de un complejo proceso de adaptación y de cultura, hasta que la colectividad alcance a comprender que es mejor obedecer a un concepto abstracto de gobierno regido por la ley, que seguir la voluntad de un caudillo.
