Antecedentes

La reforma electoral es un acto de gobierno que el adelanto de la vida política del país exige. Lentamente las fuerzas sociales van gravitando para extender el ámbito del sufragio y garantir la verdad de los comicios. En la evolución de los partidos y en la prédica de los dirigentes, así como en la prensa, el libro y la cátedra, hemos señalado este proceso en los capítulos anteriores. La reforma electoral la imponían los partidos políticos y la opinión pública. La vida cívica del país estaba asfixiada por los comicios desiertos y el fraude electoral. Hemos observado, que en las primeras décadas de la cuarta República llegaban al gobierno los hombres más sobresalientes, y que, en épocas posteriores, no sucedía lo mismo. 1 Una gran masa de ciudadanos no podía gravitar directamente en la vida política a causa del voto restringido y el funcionamiento de la “máquina” electoral. Los presidentes Roca, Quintana y Figueroa Alcorta, hombres de Estado de probada capacidad, apercibiéronse de la presión del ambiente que reclamaba la reforma y por diversas circunstancias no pudieron llevarla a término. El valor del presidente Sáenz Peña finca en la decisión y la energía para satisfacer aquellas aspiraciones colectivas, que concordaban con sus propias convicciones políticas, expresadas invariablemente durante toda su vida pública: La verdad de los comicios y la universalidad del voto son la base del sistema democrático y de la autoridad del gobierno.

El Presidente Sáenz Peña hizo de la reforma electoral la tarea principal de su gobierno. 2 No fue el resultado de una improvisación, sino el producto de una larga gestación, robustecida por múltiples observaciones y experiencia propia, dentro y, fuera del país. Desde joven luchó contra el personalismo, tan preponderante en la política nacional. El mismo fue víctima del caciquismo político, después de 1892, que determinó su alejamiento momentáneo de la acción militante.

Durante su larga estada en Europa, estudió las instituciones políticas, los movimientos de las grandes masas proletarias y la evolución que sufría el concepto del Estado señalado por distinguidos profesores como Duguit y Jellineck. Siguió igualmente con interés los matices y extensión del sufragio en Inglaterra, Francia y Alemania. Los ensayos electorales en Bélgica (1899) y Suiza (1890-1892) indicaban francamente la tendencia de substituir el sistema de lista, inaugurado por la Revolución Francesa, donde sólo triunfaba la mayoría, hacia otras formas que aseguraran la representación de las minorías en el Parlamento. El Congreso Internacional de Derecho comparado realizado en París, había rechazado el régimen electoral que aseguraba la absoluta representación del partido mayoritario y propició la participación de los partidos minoritarios en el gobierno.

Combatir el personalismo en política y asegurar el voto libre eran dos temas que Sáenz Peña siempre trató en sus ensayos y discursos. “Las instituciones deben primar sobre la voluntad de los hombres”. Al despedir a Figueroa Alcorta le había expresado que su gobierno fue de “defensa, de renovación y de lucha”... “El punto de partida, arranque y génesis de las mejoras institucionales que me toque realizar”. Adversario tenaz del general Roca y su régimen personalista, sostenía la reforma electoral para evitar la vuelta del sistema. José María Ramos Mejía decía que Sáenz Peña y Figueroa Alcorta eran los dos grandes heterodoxos de la política argentina moderna cuando se proponen romper con la “tradición de vergüenza que ha atrofiado al país”. 3

La situación que vivió la república durante la presidencia de Figueroa Alcorta, jaqueada continuamente por los caudillos políticos, sin que pudiera hacer efectiva el presidente su promesa de reforma electoral, también influyó en el espíritu de Sáenz Peña. Sáenz Peña insistía: “un pueblo... que no puede votar, ni darse gobiernos propios, no es un pueblo en el concepto jurídico, ni en su significado sociológico; esto no es una república, ni una democracia”. En otra ocasión repetía: “esa evolución (de la vida institucional) está en retardo y genera gravísimas perturbaciones”. 4 Este tema le obsesiona, es su constante preocupación. Lo revela la nutrida correspondencia que mantenía con sus amigos desde Europa y en discursos políticos. La exteriorizó, en declaraciones públicas, al aceptar su candidatura a la Presidencia.

Personificó un nuevo tipo de gobernante, como no había existido en la historia del país. No era la expresión de un partido, ni contrajo compromisos, ni ató vínculos que pudieran perturbar su imparcialidad en la contienda, electoral. Consideraba que no era suficiente la norma legal para combatir la atonía política que sufría el país, para concluir con viejos, hábitos corruptores e influencias personales. No bastaba la disposición escrita, si las autoridades que la aplican no se conducen correctamente. El precepto de la ley y los propósitos del presidente pueden ser contrariados e interpretados diversamente por los gobernadores de provincias que conservan su autonomía y obedecen a otros intereses. Ya lo había dicho el jefe de la Unión Cívica Radical al Presidente Figueroa Alcorta en las entrevistas que habían celebrado en 1907 y 1908. “La falta de garantías no sólo proviene de la ley y de las condiciones en que se ha preparado su aplicación, sino de la intromisión de las autoridades que debiendo velar por la pureza del sufragio hacen todo lo contrario”. 6

No era fácil la empresa ante el descreimiento de la opinión pública que tantas veces había escuchado promesas semejantes y tantas otras no se practicaron o se olvidaron. Había que romper una larga tradición y contrariar importantes intereses. El Presidente necesitó prestigiar su autoridad y dar un valor trascendente a su palabra; sobre todo, necesitó que se creyera en su imparcialidad y en su decisión de realizar la reforma política. Y esta fue una de sus tareas principales que logró con manifiesto éxito.

Sería largo enumerar las opiniones de los hombres más destacados del país que condenaban el régimen electoral vigente. Pellegrini (conservador) afirmaba que significaba “vicios, fraude y subversión”. El ministro Joaquín V. González; (conservador) decía que el sistema vigente “es ya insostenible”. El diputado Mariano de Vedia (conservador) observaba que la reforma electoral era un verdadero anhelo del país y el sistema de lista el mejor aliado del fraude. Citaba la frase de Sarmiento que la calificaba como fraudulenta, inconstitucional y perversa. 6 El diputado Ramón J. Cárcano (conservador) sostenía que la revolución era la protesta armada contra la corrupción electoral. Alfredo Palacios y Enrique Dickman (socialistas) insistían en la legitimidad y necesidad de una reforma política. Hipólito Yrigoyen (radical) y sus partidarios estaban empeñados en la reforma y reorganización de los elementos constitutivos del derecho electoral.

El régimen de la reforma

¿En qué consiste la reforma política de Sáenz Peña?

El Poder Ejecutivo la realizará metódicamente y por partes. La reforma comienza con un primer mensaje al Congreso (17-XII-1910) proponiendo el enrolamiento general de ciudadanos y la confección de un nuevo padrón electoral como la mejor manera de “estimular y garantizar el voto... para constituir legal y honestamente los poderes nacionales de origen popular”. El padrón electoral se hará sobre “la base del Registro de Enrolamiento”, mediante la eliminación de éste, de los ciudadanos privados del derecho electoral por las leyes nacionales. El “enrolamiento general de los ciudadanos” estará a cargo del Ministerio de Guerra (art. 1°) y el Poder Judicial indicará quienes son los ciudadanos que tienen derecho al voto.

Con este proyecto el Poder Ejecutivo evitaba una de las principales fuentes de abuso proveniente de los defectuosos padrones electorales. Por la ley vigente los padrones eran confeccionados por los funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo, sin exigir documentos de identidad y supeditados a la influencia del gobierno. Generalmente se anotaban a los partidarios y muchas veces a sujetos de otras localidades y aún inexistentes, sin que el control de los partidos pudiera reparar los errores o abusos cometidos, dando lugar a los clásicos “juicios de tachas” que tanto desacreditaron el sistema. No existiendo la manera de identificar al votante era posible acaparar las libretas cívicas y concurrir al comicio sujetos que no tenían ese derecho. El presidente de los comicios no disponía de elementos para comprobar la identidad de la persona. La iniciativa del Poder Ejecutivo aseguraba la existencia real del votante y la lista auténtica y completa que constituiría el “pueblo” con derecho al voto, que elegiría las autoridades de la Nación de acuerdo con la Constitución. La identificación del votante fue asegurada en un comienzo por las impresiones digitales a las cuales se agregó la fotografía.

Un nuevo proyecto de ley quitaba al Poder Político el cuidado del padrón y entregaba al Poder Judicial Federal, la designación de los funcionarios que debían preparar, organizar y realizar la elección. (17-XII-1910).

El Presidente completó la reforma con un tercer proyecto de ley que modificaba fundamentalmente el sistema electoral vigente (11-VIII-1911). Quería “garantizar el sufragio y crear al sufragante”. Con mucha parsimonia se redactó el mensaje expresando la relativa bondad de la iniciativa. Proponíase “asegurar la libertad del elector, la emisión consciente del voto y la perfecta verdad del escrutinio que condensa la voluntad popular”. La novedad de la reforma consistía en la substitución del escrutinio vigente, por la lista incompleta, que significaba la representación automática de la minoría. El voto sería obligatorio y secreto. Era la primera vez que el país adoptaría un sistema semejante.

Con estos tres proyectos, antes de un año, el Presidente cumplía la promesa que había contraído con el pueblo de reformar la ley electoral. 7

El debate en la cámara de diputados

La opinión pública reflejada por la prensa acogió con simpatía la reforma del Presidente. Producido el despacho del proyecto, la Cámara se dispuso a votarlo. La “iniciativa novedosa y exótica” de la lista incompleta era el tema principal de divergencias y de oposiciones apasionadas. “Concebida como un ariete para romper el bloque de la unanimidad oficial” hallaría en algunos legisladores de ese grupo, los más tenaces adversarios. 8

El proyecto del Poder Ejecutivo fue estudiado por la Comisión de Negocios Constitucionales durante más de tres meses con la concurrencia reiterada del Ministro del Interior. Cuando la Cámara inició la discusión la asistencia de diputados era casi completa; senadores, diplomáticos, magistrados judiciales, altos funcionarios colmaban los palcos “bandeja”; una inmensa concurrencia ocupaba las tres galerías destinadas al público, repletas de gente joven y numerosas señoras. El palco de los periodistas se hallaba ocupado por los redactores y reporteros más conspicuos. El público llenaba los pasillos aledaños y se agolpaba en la calle a la entrada del Palacio Legislativo. Era larga la lista de oradores anotados.

No podemos reconstruir el ambiente en el cual se desarrolló el memorable debate, la curiosidad expectante que despertó en los núcleos políticos, el interés que había en anticiparse al desarrollo de la discusión, de escuchar la palabra del ministro del Interior, todo concurría para acuciar el interés despertado. Se acechaba cada gesto de los diputados, la actitud de la barra y de la prensa, tan sensibles a los matices de la polémica política Cómo iniciaría el ataque de la oposición aquel joven legislador de la provincia de Buenos Aires que lleva un nombre ilustre Está un poco inquieta en su asiento. Es la primera vez que interviene en un debate de tanta trascendencia. Se dice que lanzará la primera saeta contra el Ministro del Interior. No lejos de éste se sienta el hijo predilecto y único de quien fue dos veces presidente, hábil en la improvisación y agudo en la réplica; inicia su diputación y se dispone a sostener el sistema de la circunscripción. En la primera fila, hacia la derecha, prepara la defensa del proyecto, un diputado por Córdoba, candidato a la presidencia de la República hace veinte años (Cárcano). En su frecuente correspondencia con Sáenz Peña, sostenía la necesidad de comicios libres como la mejor forma de combatir el personalismo. Grave y contenido, su prestigio intelectual provoca la expectativa de amigos y adversarios. Más atrás arrogante y gallardo un tribuno del pueblo, con sus grandes ojos andaluces mira las galerías; caudillo de las parroquias, orador fogoso es el joven arquero del gobierno. Al frente, reunidas sus facciones en su pequeña cabeza, el cuerpo breve, como si estuviera distante del ajetreo político, se mantiene silencioso el reputado profesor de Derecho Constitucional, cuya posición en el debate se ignora. Cerca de el, con el pelo ya blanco, ágil aún a pesar de sus muchos años, conversa con su vecino el ex gobernador de Buenos Aires y partidario de la candidatura de Sáenz Peña en 1892 está pronto para atacar al gobierno. ¿Cómo salvaría su posición de partidario del voto por circuito, aquel legislador enjuto y solemne que ha resuelto votar por el proyecto del gobierno? En el centro, el joven diputado por Tucumán, partidario decidido del Ministro del Interior, hará su estreno parlamentario en este debate. En su sonrisa acogedora aparece la reserva provinciana. Este otro legislador que se mueve con tanta desenvoltura, atildado en el vestir, adornada su solapa con un clavel, es uno de los amigos mas firmes del Presidente. En los primeros sitios de la izquierda otro diputado por Córdoba, que viene representando a su provincia desde 1880, jamás prepara su discurso pero siempre dice cosas interesantes.

Está reunida la representación más calificada de la oligarquía gobernante. Cada legislador tiene una extensa foja de servicios. La mayoría son hombres maduros. Es larga la lista de oradores anotados. Los más reputados políticos se disponen a discutir esta “nueva aritmética electoral” inventada por el Ministro del Interior y su discreto asesor.

Ya entran al recinto los ministros del Poder Ejecutivo, precedidos por el del Interior. Viste levita y ancha corbata de seda negra, ceremonioso y grave, se inclina discretamente saludando a1 presidente y a los diputados. El momento es solemne. Los legisladores ocupan sus asientos y en el recinto reina el más absoluto silencio.

Leyendo los documentos de la época o escuchando el relato de los contemporáneos, apenas vislumbramos un resto de la impresión que produjeron los discursos y lo que fue aquella histórica asamblea que sancionó una reforma que era un arcano, estableciendo la lista incompleta y el voto secreto y obligatorio, que nadie sabía cómo funcionaría y qué consecuencias tendría en las costumbres políticas del país, de la cual parecía que sólo el Ministro Gómez guardaba la clave del misterio.

El presidente, Dr. Elíseo Cantón, alto y enjuto, con la barba en punta y las gafas engarzadas en oro, ocupa su sitial con los dos secretarios. Después de breves momentos, que se disponen para considerar asuntos de rutina, cede la palabra al miembro informante. 9

Inicia el debate el diputado Fonrouge. Expone ideas generales sin énfasis, quizá con desgano. Sostiene el despacho en sus temas principales: “El elector es el soldado de la República”. Este sistema “novedoso” de la lista incompleta asegura la representación de las “grandes minorías”, evita la unanimidad de los oficialismos de provincia y estimula la formación de poderosos partidos. “No hay nación civilizada donde la oposición no se siente en la Cámara”. La experiencia del sistema uninominal ha sido mala; rebaja la calidad del diputado y destruye los partidos. Si se diera participación a todas las oposiciones, dice, las representaciones serían infinitas como las ideas, y la Cámara dejaría de ser un cuerpo legislativo para convertirse en una “turba” que sólo haría alterar la tranquilidad del país.

La Cámara sigue con escasa atención la exposición de Fonrouge. Espera otra cosa, el espectáculo de la lucha y la polémica briosa, la oratoria brillante, la definición política, el ataque y la defensa, el esclarecimiento del tema.

Marco Aurelio Avellaneda (Buenos Aires) coloca la primera banderilla al despacho. Plantea su discrepancia con energía, haciendo francamente el elogio del sistema de lista. Todo el progreso del país fue alcanzado durante su vigencia. No se puede restringir el derecho del votante con la lista incompleta, ni tiene por qué estimular en el Congreso partidos antagónicos. El control y la oposición surgen de la falta de solidaridad política y el choque de intereses del regionalismo nacional. Las minorías forzadas, establecidas por un mecanismo artificial, perturban la marcha de los gobiernos provinciales. La reforma propiciada por el gobierno es innocua, antidemocrática e inconstitucional. Significa una ofrenda de paz a un partido que vive conspirando. Termina aconsejando al gobierno que se preocupe de asuntos más importantes que la reforma electoral.

El Ministro Gómez, no acusa el golpe, pero los diputados concentran en él sus miradas al mismo tiempo que aplauden al orador que plantea un desafío con tanta arrogancia juvenil.

Horacio Varela (Buenos Aires), llano y sencillo, no consigue distraer el comentario que ha suscitado Avellaneda con su doble ataque al despacho y al gobierno. Es también partidario del sistema uninominal. La Constitución no ha querido que estén representadas las minorías, dice el diputado Varela. Joaquín V. González había afirmado que la exclusión de las minorías en el gobierno era la causa de todos nuestros males. 10 Ha lanzado una frase que ha caído en el mayor silencio. “¿Habría que preguntarse si no está fracasando el sistema democrático?”. La lista incompleta es arbitraria y excluyente (de una segunda minoría) y se presta al desdoblamiento del gran partido oficial. Sólo es aceptable donde existen dos fuertes agrupaciones. 11

Con este discurso la sesión ha terminado. Han hablado los tres miembros de la Comisión de Negocios Constitucionales. El público no sale decepcionado.

El discurso del ministro

El ministro Gómez ha pedido la palabra en la próxima sesión.

Los diputados se agolpan alrededor del banco ministerial. Su figura impone respeto y consideración. Cuando se oye su voz, suave, de timbre varonil, la asamblea lo escucha con el más profundo silencio. Es un contraste la gravedad de su porte y la solemnidad de sus gestos, con la agilidad del discurso, la sencillez, y llaneza de su exposición, la rapidez, en la réplica.

“La Constitución admite otro sistema que el actual y la regla de la pluralidad no comporta el sistema de las mayorías”, dice al entrar en materia. Admite el sistema de sumar y no el de dividir. Los sistemas electorales no son de la Constitución sino de la ley, ni tampoco la Constitución establece un sistema cerrado. El Congreso puede votar la ley que el pueblo necesita. No es cierto que los electores tengan tantos votos como bancas. La Constitución guarda silencio en este punto. Nada se opone entonces a que la ley fije el número de bancas a votar, aunque no sea la que corresponde al distrito.

La defensa que hace de la lista incompleta no convence a la Cámara. Sus juicios severos sobre los hábitos políticos ponen en situación incómoda a algunos diputados. La atmósfera de la asamblea comienza a caldearse. El público afluye a los palcos y pasillos.

El Presidente ha contraído con el pueblo un compromiso de honor y patriotismo: la reforma electoral, continúa el ministro. Ha llegado el momento de cambiar de sistema. Hagamos justicia a los beneficios del anterior, que nos ha defendido de la anarquía, del desorden y de la revolución, durante el cual el Congreso fue siempre la expresión de la unidad nacional y su principal defensor. Pero el elogio a lo pasado requiere también señalar los males y defectos. ¡Ha muerto el espíritu cívico! La democracia argentina está anonadada. Y ahora el ministro hunde sin piedad el escalpelo en el vientre blando de la corrupción política. Y se pregunta: “¿cuál es la condición de nuestra vida pública? El espíritu cívico está muerto; nuestra democracia es nula; el pueblo no vota. Hay poderes constituidos, sin embargo; “ hay gobiernos en las provincias y la nación; hay congresos y legislaturas compuestos de hombres distinguidísimos y, sin embargo, la democracia, el pueblo tiene cierto desabrimiento respecto de este congreso tan dignamente compuesto. ¿Por qué? Porque no ha sido elegido en comicios sanos, sino por un sistema corrompido y desfigurado”. ¿Existe la democracia? ¡Absolutamente no! ¿Cuál es el mandato de la Constitución? ¡Que exista! ¿Podrá organizarse? Tres grandes males padece el país: la abstención, el fraude y la venalidad. 12 El pueblo no elige, quien elige es la “máquina”. El Poder Ejecutivo encara una mejora electoral que asegure la libertad del voto y lo defienda de la venalidad. Es necesario que el pueblo elija sus diputados. No se han formado partidos populares porque no ha habido libertad y verdad en el comicio. La democracia argentina tiene entrañas capaces de concebir un partido si se le deja concebirlo libremente. Los partidos que se siembran en las antesalas del gobierno son estériles. Para finalizar este cuadro, de tintes sombríos, afirma con énfasis que ningún partido dispondrá en el futuro de los medios oficiales para actuar. Recogiendo la alusión del joven diputado opositor, defiende la acción múltiple y eficiente que realiza el gobierno y cierra su discurso provocando a que se alce una voz que diga: ¡queremos quedar pataleando en el fango!

La frase ha sido muy dura. El ministro ha herido con lanza criolla a los cómplices del viejo sistema. En el desarrollo de su discurso, atacó con inusitado vigor los hábitos políticos. Cuando señaló los peores vicios del comicio, lo hizo con la más completa libertad, pero con suficiente discreción. Está habituado a actuar en los medios más cultos, donde se puede decir todo el pensamiento con la condición de no extralimitarse, donde hay que descubrir rápidamente una intención oculta o responder al instante, con gracia y medida, una intención malévola. Por eso cuando el diputado Gaspar Ferrer (Córdoba), le señala un exceso en su lenguaje, se apresura a rectificarse con tanta franqueza como elegancia. Su arte de hablar agrada a la Cámara. Recuerda a los oradores franceses del siglo XVIII. La finura de su gusto y la sensibilidad de su oído, el arte para aderezar las ideas y combinar las palabras, nos ofrece un espectáculo grato al espíritu. Pero su exposición no ha conseguido un voto más en la Cámara. El mismo ha dicho: si mi discurso no convence a los señores diputados, por lo menos que sientan la “duda discreta, la duda razonable, la duda elegante”. 13

Los oradores principales

Julio A. Roca (Córdoba), defiende las ventajas del sistema de circunscripción porque tiene el valor de una experiencia nacional frente a la lista incompleta que nadie conoce en el país. La mayoría es la expresión primaria del sistema electoral argentino, la lista incompleta va a inmovilizar la acción de la oposición con la garantía de su representación mecánica.

El diputado Ramón J. Cárcano (Córdoba), critica al régimen político vigente. El candidato oficial, afirma, ha suprimido la disputa en el comicio y el comicio se ha convertido en una función administrativa. Las elecciones acusan siempre una abstención. Cada diez años, como una ley cósmica, la rebelión ha desgarrado a la República. El indulto y la amnistía restablecen la fraternidad nacional, pero en la paz, recomienza la preparación y explosión de la revolución próxima. A través de todos los fracasos la rebelión persiste, es la protesta contra los procedimientos y costumbres electorales. Un sistema y una política que elige y que arma el brazo de la violencia es una mala política. El cuadro es exacto, el realismo de la pintura impresiona. El ministro lo escucha con atención. Cárcano apoya francamente la reforma electoral y la lista incompleta, aunque considera que la representación proporcional es el sistema más científico y más justo. Y ahora sostiene la necesidad de la reforma. El escrutinio por lista está gastado por el uso y deformado por el abuso. Cambiar de sistema no es solamente cambiar de política, es la única política que el país reclama. No se puede despertar a la República e incitarla a la acción cívica ofreciéndole un sistema que la mantuvo en la abstención y la desconfianza. La reforma proyectada es la más honesta y profunda que se ha intentado desde la constitución del país. Es una hora de plena confianza en la preparación y verdad del sufragio, es una sugestión y una imposición de la voluntad nacional, el resultado de una evolución social. Al país no le basta su progreso. Quiere votar como elector soberano. La Cámara aplaude al orador.

Termina la sesión y se tiene la sensación que el debate todavía no ha comenzado. Comenta la prensa. “Muchos votos tendrá el ministro en la Cámara, pero pocas convicciones” a favor de su proyecto. La reforma se votará por deferencias al Poder Ejecutivo, pero no porque el ministro haya convencido con su palabra. Es un proyecto sin antecedentes y experiencia nacional. Su tesis no convence, la defiende con desgano, pero lo aplauden, decían otros. El ministro es más elocuente e impresiona a la Asamblea cuando trata el problema político. Entonces muestra todos los recursos de su palabra, el conocimiento del asunto y las conclusiones de su experiencia. 14

Un grupo de diputados está molesto por las expresiones del ministro del Interior que calificó tan duramente la situación política del país. ¿Se sienten solidarios con el sistema que practican? El diputado Gaspar Ferrer (Córdoba) reclama al Ministro las expresiones vertidas en la sesión anterior, que aún perduran en el oído de los señores diputados. “No puede hablar de descomposición política el gobierno que se ha constituido no hace aún un año con esos mismos elementos. El discurso que aparece en el diario de sesiones es distinto a la versión taquigráfica. El ministro niega que haya empleado la palabra “putrefacto”, y que se haya referido a los “gases mefíticos” que exhala el ambiente político. “Dije que todo está corrompido y putrefacto, pero esas palabras las hubiera retirado en el mismo momento que las había pronunciado”. El incidente no tuvo otras consecuencias.

Los diputados Gaspar Ferrer (Córdoba), Lucas Ayarragaray (Buenos Aires) y Nicolás A. Calvo (Capital) continuaron con el tema político, reconociendo que nada puede fundarse con la violencia y el fraude. Julio López Manan (Tucumán) compone una exposición substanciosa con observaciones personales y referencias históricas para justificar los beneficios que se esperan con la reforma. El sistema de la lista incompleta favorece la constitución de partidos políticos. Pero algunos diputados sostienen que ¡estos no son necesarios! Si es así, seguiremos con el viejo sistema que los ha destruido. La falta de disciplina del partido triunfante ayuda a su descomposición, porque tampoco tiene adversarios. ¿Cuál es la personalidad del Congreso que han querido los constituyentes?, se pregunta. El Congreso debe tener una personalidad, moral propia, que perdure, se fije y trasmita, aunque se renueve cada dos años recibiendo la inspiración popular. Quienes lo olvidan desean que el Congreso sea el reflejo, como un espejo, de la opinión pública. La constitución cuando establece que sólo debe renovarse por mitades, ha querido mantener un elemento conservador en la Cámara, de acuerdo con la doctrina de Story. En Inglaterra la estabilidad gubernativa de la monarquía, es el factor conservador que subsiste a pesar de la renovación total del Parlamento. La lista incompleta dará siempre a la “máquina” la mayor parte de la representación, pero en la minoría podrán estar representadas las diferentes clases, gremios, ideas, las agrupaciones del interior y del litoral, los intereses agrícolas y los industriales. El extenso discurso del joven diputado es escuchado con complacencia por el Ministro y por la Cámara que le demuestra al final su simpatía.

Es malo el sistema electoral vigente y ha dado resultados desastrosos, afirmó en la siguiente sesión el diputado por Córdoba, Manuel Peña, miembro conspicuo del Partido Nacional y sagaz observador de las costumbres políticas. La lista completa —continúa— es la unanimidad y la opresión; la incompleta, selecciona la representación de la mayoría y la minoría. El sistema proporcional da cámaras fraccionadas que esterilizan los gobiernos, como ha sucedido en la Provincia de Buenos Aires. Si nuestros antecedentes históricos determinan la constitución de gobiernos fuertes, el exceso del poder del Presidente destruye a los partidos. No habrá libertad política frente a la organización actual del Poder Ejecutivo Nacional que dispone de los funcionarios públicos y del ejército y posee el irresistible poder del presupuesto. La debilidad cívica finca en la falta de partidos orgánicos. Hoy existe la preocupación de constituirlos. Para que haya libertad electoral debemos limitar y condicionar el poder del Presidente. El pueblo debe tener el derecho de reclamar por el abuso de cualquier funcionario. Su deshilvanada exposición, interrumpida continuamente por sus colegas, no le quita el valor del argumento certero que sostiene.

El diputado Julio A. Costa (Buenos Aires) defendió el sistema uninominal vigente. Afirmó que nadie ha pedido la implantación de la lista incompleta. Fue un extenso discurso matizado con anécdotas, paradojas y sofismas. Estudió la influencia de los caudillos, las aspiraciones colectivas y personales, haciendo juicios mordaces y espirituales sobre los partidos y hombres de gobierno, demostrando que a pesar de ser un exponente cabal de la generación del 80, era una personalidad abierta a las nuevas ideas. Produce una viva impresión en la Cámara por su frescura y amenidad. Manuel Caries (Capital) y Tomás de Anchorena (Buenos Aires) apoyan el proyecto del Ministro.

La nueva política de Sáenz Peña ha pacificado a los partidos que amenazaban reivindicar por la violencia los derechos conculcados. Esta política está triunfando. Es la demostración de que es buena. La opinión pública apoya al Presidente pero no apoya al Congreso, afirma el diputado José Miguel Olmedo (Córdoba). Lacasa pronuncia un extenso discurso que dura toda la sesión de la Cámara.

El Ministro del Interior responde a las observaciones de la oposición. Con la reforma, dice, el gobierno interpreta la opinión pública concediendo la representación a las minorías. Para defender su sistema critica a la circunscripción que fomenta la creación de los “charcos putrefactos” a que se refería Bríand y los capataces electorales (boss) de las pequeñas localidades inglesas. ¿Se puede entregar a éstos los poderes del gobierno? La Constitución no permite la representación de las minorías con otro sistema que la lista incompleta. Hay que destruir la “máquina” electoral y el primer diploma impuro que la Cámara rechace será el comienzo de su fin. Su discurso es breve. Sostiene que en su primera exposición ha explicado a la Cámara la posición del gobierno.

La interpretación constitucional no ha sido dilucidada en el largo debate, dice el diputado Manuel A. Montes de Oca (Capital), profesor de derecho constitucional de la Facultad de Derecho de Buenos Aires. Refirióse exclusivamente a ese punto pronunciando un discurso de corte académico. He aquí sus principales argumentos: el sufragio será siempre una verdad relativa cuyo mejoramiento procuraremos gradualmente. Siempre lucharon dos tendencias: la liberal y la conservadora. Los constituyentes de 1853, no discutieron sistemas electorales porque sólo conocían el sistema de lista; tampoco estudiaron el problema de la democracia. La Constitución admite todos los sistemas porque atribuye a la ley la posibilidad de legislarlos. Habla solamente de la “simple pluralidad de sufragios” y la “pluralidad de sufragios”, son términos que se emplean desde la Constitución de 1825. La “simple pluralidad” es sinónimo de mayoría relativa, por oposición a la “pluralidad” que significa mayoría absoluta. Aquel sistema evita el “ballotage” francés y las mayorías absolutas. Con aquel sistema se eligen los diputados, y con éste se designa el Presidente. Argumenta en favor de la lista incompleta que la considera superior al sistema de la circunscripción, porque estimula la formación de grandes partidos y la representación de las minorías, no por individuos sino por colectividades. Termina propiciando el sistema proporcional. 15

El debate concluye con una nueva exposición de Julio A. Roca. Vuelve a defender con énfasis el sistema de la circunscripción acreditado por la experiencia nacional y lleva un ataque a la política del gobierno. Termina con una profecía que no se realizó: “este debate es el último latido de la lista completa y el comienzo de la vida efímera de la lista incompleta”.

David Zambrano (Salta) prefiere el voto calificado y el sistema proporcional (27-XI-1911). Julio A. Roca es tema en la crítica; dice que el voto obligatorio será un “salto en el vacío” (29-XI-1911) y Nicolás Calvo (Buenos Aires) discurre sobre su inutilidad. Luis Agote (Buenos Aires) predice que la lista incompleta servirá para la venganza de los políticos. Benigno Rodríguez Jurado (Buenos Aires) que implantarlo es reconocer que no tenemos espíritu cívico.

El ministro Gómez habla nuevamente para insistir en la necesidad de la reforma. “Hoy estamos en una noche profunda y completa”. No vivimos la vida real y sincera de las instituciones desde que una minoría viene constituyendo el gobierno del país. La discusión es interminable. Se discute cada palabra del proyecto: si el cuarto obscuro debe o no tener luz, cómo funciona la puerta, si en la libreta cívica hay lugar para escribir la palabra “votó” y si la mesa del comicio es una “mesa receptora” o una “mesa constituida”; ¡si deben o no votar los analfabetos!

El proyecto del Poder Ejecutivo, con pequeñas modificaciones, es sancionado por amplia mayoría después de un mes y medio de estudio y discusión. La autoridad del Presidente de la República y la presión de la opinión pública han vencido a los adversarios de la reforma. 16

La discusión en el senado

Dos meses después, en verano, el Senado discute el proyecto votado por la Cámara. Allí encuentra una fuerte oposición. El ambiente es muy distinto al de la Cámara de Diputados. El ritmo del debate será más lento aunque más apasionado. A pesar del prestigio de algunos senadores —que opondrán una viva y estéril resistencia— el público demuestra menos interés en el debate. Entre los senadores de la oposición, están Ignacio Yrigoyen (Buenos Aires), Pedro Echagüe (Santa Fe) y Benito Villanueva (Mendoza), a quienes se amenaza con desmontar la “máquina” electoral de sus provincias con las disposiciones de la nueva ley. Es también su adversario Joaquín V. González; (La Rioja), el sabio Presidente de la Universidad de La Plata, último representante del grupo de correligionarios del general Roca, cargado de servicios al país, consagrado al estudio de los problemas más importantes, autor del Código del Trabajo y propulsor de la primera reforma electoral.

El miembro informante, Pedro Olachea Alcorta (Santiago del Estero), al sostener la reforma, dijo que se había llegado al colmo del fraude, del escándalo y de la corrupción electoral; y “creo que no exagero los términos cuando así lo afirmo”. Tenemos una democracia embrionaria e incipiente.

Ignacio Yrigoyen (Buenos Aires) descarga un violento ataque al Poder Ejecutivo más que al proyecto en discusión. Sostiene la inconstitucionalidad de la lista incompleta. No cree en el voto obligatorio. “Nuestro mal político está en la falta de fiscalización de las elecciones por la oposición y el indiferentismo de la gran masa de inmigrantes que ha llegado al país”.

Joaquín V. González; pronunció el más extenso discurso. Duró dos sesiones. Ministro del general Roca en 1902, puso en práctica por primera vez; el sistema uninominal. Comenzó su exposición con el tono pausado que le caracterizó, con tiempo de “andante lento”, que fue acelerando hasta alcanzar el brío y la elocuencia de los oradores que se dirigen más a la inteligencia que al sentimiento. Era partidario del voto obligatorio, para combatir el ausentismo de las urnas y sostenedor apasionado del sistema de circunscripciones. Afirma que el país contempla indiferente la reforma proyectada y sólo en el Congreso existe expectativa e interés. Hizo una crítica minuciosa de los vicios políticos, refiriéndose al fraude y la simulación electoral. Afirmó como Pellegrini: “¡En este país no se ha votado nunca!”. Sólo han existido algunos ensayos de buena fe. El votante tiene horror al comicio que es “la sangre, la violencia o el atropello brutal”. El gobierno es el resultado de la cultura personal, de la influencia moral de los hombres de estado. El Poder Ejecutivo debió escoger entre los sistemas ya experimentados, entre la lista o la circunscripción. Hay que predicar la verdad, porque el organismo político está roído por la mentira. Es el poder supremo el que se encarga de hacer la transmutación substancial del elemento “voto popular” en elemento “voluntad gobernante”. Prevalece la ausencia de sanción para el fraude. No hay juez imparcial porque la Cámara es un juez político. Con la falta de fe en la acción cívica, el pueblo se convence que no hay más camino para modificar las situaciones que la revolución. Estas han tenido como alicientes la seguridad de la amnistía y la confianza de la impunidad. Los grandes delincuentes siempre quedan impunes. El sistema de la lista incompleta está poco estudiado. El gobierno padece una ilusión óptica. Es un sistema oficial, que aparta al elector del elegido y mata todo entusiasmo. Es una ley de destrucción de partidos. Con ella el Congreso será movido, oscilante, inquieto, intermitente, incoherente. La mayoría será una masa dependiente de la minoría, como un satélite. Hace un largo estudio de los sistemas electorales de los países extranjeros. Tampoco es partidario del sistema proporcional, que es teórico, no es republicano, ni nacional, ni menos aún constitucional. El sistema uninominal lo practican los grandes países y no rebaja el nivel intelectual y moral del gobierno; viene prestigiado por el pasado, y finalmente, será la ley permanente de los comicios nacionales, realizará “todos los anhelos del pueblo argentino”.

El ministro Gómez; responde al senador González, y con cifras, le demuestra que el ensayo del sistema uninominal fue un fracaso en la Capital y Buenos Aires, que en la elección de 1904 concurrieron menos votantes que en 1910, con el sistema de lista y termina su breve exposición sosteniendo el anhelo de ver en el Congreso representadas las minorías y el fin de los gobiernos electores.

El debate se desenvuelve en un ambiente sofocante, en el mes de febrero. Los senadores opositores se sienten vencidos, pero decididos a librar una última batalla, arrojando bombas de estruendo y pimienta a los ojos del Ministro.

Ignacio Yrigoyen, sin eufemismos, afirma que el Ministro no ha demostrado nada con su discurso, ni aún que el sistema de lista incompleta es constitucional. Pedro A. Echagüe (Santa Fe), habla sobre la inconstitucionalidad del proyecto que fomentará la perturbación en las provincias. Benito Villanueva (Mendoza), es un opositor apasionado; rectifica las cifras del Ministro y aportando numerosas estadísticas observa que las elecciones por circunscripciones atrajeron más votos que el sistema de lista. El voto obligatorio es un peligro para la libertad del sufragio.

El Ministro del Interior no responde a la acerba oposición de los senadores y espera tranquilo el resultado de la votación que le da un amplio triunfo. La reforma ha sido sancionada por el Congreso. 17

La conducta del presidente

La reforma política puso en oposición dos tendencias. La una sostenía que el país no estaba preparado para el régimen democrático porque el pueblo no tenía la suficiente capacidad para practicar el gobierno propio, ni “existían partidos políticos orgánicos que asuman la responsabilidad del gobierno”. Temen el desorden y la anarquía. “No sabe este hombre (Sáenz Peña) a dónde nos conduce” (con la reforma), afirmaban unos. “Es la obra de un romántico”, decían otros. La clase dirigente con experiencia en la conducción del Estado debía seguir influyendo directamente en las soluciones políticas ejerciendo una especie de tutela en nuestra incipiente democracia. 18

La otra tendencia, cuyo principal conductor era el Presidente, creía en la capacidad del pueblo para votar y en la necesidad de poner término a “tutorías inadmisibles”. Se desconoce —decía— la elaboración intensa que ha venido realizando la escuela y la conscripción en la educación ciudadana. El sufragante no vota y tiene cierto desabrimiento respecto del Congreso, porque éste no ha sido elegido en comicios sanos y es el exponente de un sistema “corrompido y desfigurado”. La gravitación de fuertes masas de opinión en los comicios evitará la conspiración militar latente y la participación en el gobierno de minorías opositoras, ejercitará el contralor administrativo y preparara, mejor a la clases dirigentes. 19

Convertidos en ley los proyectos del Poder Ejecutivo era necesario ponerlos en práctica. El tiempo urgía porque la fecha para las elecciones nacionales se había fijado para el mes de abril de 1912. Apresuradamente el Ministro de la Guerra efectuó el enrolamiento y la Junta electoral, compuesta por funcionarios judiciales federales, confeccionó la lista de electores, no sin provocar reclamos y críticas, recelos y temores entre los partidos políticos.

El Presidente se propuso ilustrar y persuadir al pueblo sobre la bondad de su reforma, infundir confianza en el ejercicio del sufragio a la gran masa de votantes. Con ese propósito publica su primer “manifiesto al país” (28-II-1912). 20 Fue una exhortación sincera y solemne, un análisis desapasionado de la situación política; y con un acento de grave responsabilidad afirmó que “el pueblo se hallaba preparado para votar”. 21 Desaparecido el caudillismo —dijo—, la República tomó sus formas y a través de conmociones profundas prevaleció la ley sobre los hombres, y el concepto nacional logró surgir sobre el “fermento anárquico”. Pero la lucha no abandonó su crudeza en el comicio. Es necesario, agregaba, “destruir los agentes sucedáneos de la fuerza, las artes hábiles que hacen ilusorio el voto y el efectivo imperio de las mayorías”. Su gobierno será de libertad, de discreción y de examen, de prevalencia de la ley sobre los hombres. Al referirse a las agrupaciones gubernistas, que las reputa tan legítimas como las opositoras, observa: “el efecto no radica en que los partidos apoyen a los gobiernos, sino en que los gobiernos derroten a los partidos”; por eso condena los círculos presidenciales. “La reforma rompe la unanimidad y el monopolio, consagra las minorías dando ratón y existencia a los partidos existentes... Los más y los menos serán parte en la función de gobierno” y, entonces, si no habrá vencedores tampoco habrá vencidos.

El Presidente está decidido a emplear todo su prestigio y autoridad, además de los resortes del gobierno, para asegurar el éxito de la reforma. En las provincias, los gobernadores son los responsables directos de las elecciones y la expresión de los sistemas políticos anteriores, es donde generalmente se producen las malas prácticas electorales. El Presidente actuará sobre ellos en diversa forma: ejerciendo su autoridad moral y exhortándolos a cumplir con la ley por medio de conversaciones, cartas, mensajes públicos y privados, enviados especiales, veedores y comisionados federales, todos los elementos capaces de crear una conciencia cívica y producir en las provincias un estado colectivo favorable a la práctica honesta del sufragio. Previene a los gobernantes que si el Presidente no influirá en la política local para indicar candidatos, tampoco se despojaría de su autoridad para evitar las deformaciones de la ley y el régimen republicano. Es una “conminación positiva y eficaz para la doctrina de la legalidad constitucional”. Sí algún gobernador rebelde se resiste a cumplir con la ley, empleará el recurso de la intervención nacional que establece la constitución. Sáenz Peña prefiere emplear el primer procedimiento. “La ley ha concluido con el fraude, toca a los gobiernos terminar con la violencia”, le escribe al gobernador de Córdoba. 22 Los gobiernos deben colocarse en una línea superior a los personalismos y predilecciones, le decía al gobernador de Buenos Aires y agregaba: “El exceptismo ha muerto ayer y nadie será bastante osado para repetir aquella frase injuriosa que suponía un país sin ciudadanos y una nación sin voluntad. 23 Al gobernador Garzón le había expresado con insistencia que “temer la legalidad del voto es demostrarse amedrentado por la democracia” y es, también, una cobardía cívica. “No debe prevalecer el interés de los menos sobre el derecho de los más”. El programa de la libertad electoral es el secreto de la verdadera autonomía provincial. 24

El pueblo escuchó la exhortación del Presidente. Los descontentos acumulados, el cansancio de sostener una situación artificial, el disgusto de violar la ley y de justificar una ficción, las libertades contenidas, todo contribuye para que al primer llamado afloren las aspiraciones oprimidas que surgen en la conciencia del hombre, sus anhelos de mejoramiento, y se forma un estado colectivo irresistible que levanta un nuevo credo cívico: la libertad del sufragio. A ella todo se le sacrifica, porque todo promete. Es la diosa Razón en Francia a fines del siglo XVIII.

Como Lutero o Voltaire aspira Sáenz Peña a cambiar las ideas y costumbres de su época. Su reforma electoral más que la “quimera de un romántico” se parece a la prédica de un apóstol. Busca prosélitos, exhorta, escribe, dirige, amenaza, manda y se entrega íntegramente a la obra. El contagio es demasiado grande y es imposible resistirle. Muchos gobernadores y diputados es probable que no estuvieran convencidos de la nueva doctrina, pero lo acompañan y lo apoyan. El pueblo lo sigue como a un nuevo profeta. Su indiscutible mérito consistió en mantener al gobierno nacional prescindente de los actos electorales.